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来源：《中国社会科学文摘》2022年第5期P100—P101

作者单位：中共浙江省委党校公共管理教研部 浙江大学公共管理学院，摘自《湖北社会科学》2021年11期，罗浩摘

国家治理是对国家统治和国家管控的“弃”与“扬”。有学者认为，国家治理的理想状态是善治，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态。国家治理应坚持“合法性、透明、参与、法治、回应、责任、效益、廉洁、公正、和谐”的基本价值，凸显治理主体的多元、开放、合作、平等，以实现公共利益的最大化。延续着对国家治理的释义思路，部分学者在对社会治理的阐释中吸纳了一般公共治理理论的部分论点，并在理论阐述中透露出对社会及社会自治的较强关怀。具体而言，公共治理理论的特征是多中心、分权化和公民参与，其核心是对国家绝对权力的消解。这与当下国家的建构方向是不一致的，因为后者强调稳定、秩序和规制，而非权威的分散和多元。

较之于上述较为理想化的看法与诠释，另一类观点则更为观照中国的现实。有迹象表明，越来越多学者开始与“正统”公共治理的理念保持张力，正视并强调政府在国家治理中的积极作用，对国家治理概念的共识也因此逐渐形成。在共识基础上，一部分学者在对社会治理的阐述中强调了党和政府的主导性。持这一类观点的学者显然已经意识到当下的社会治理既不同于带有管控色彩的社会管理，也不同于西方理论中的治理；他们在确证党和政府主体地位的同时也表达了对多元主体参与的期冀。

“党政话语”：国家治理、社会治理及制度执行力的关系

国家治理与制度执行基本关系。习近平总书记指出，解决中国现实问题的根本途径是全面深化改革，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一目标既规定了改革的根本方向——中国特色社会主义道路，也规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。

中国特色社会主义制度及其执行力与国家治理体系和治理能力现代化之间存在深刻的关系。2014年，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上就已强调，国家治理体系和治理能力现代化是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。而所谓国家治理体系是指一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家治理体系与能力相互支撑，形成一个有机整体——国家治理。可见，国家治理的使命是发挥中国特色社会主义制度优势、提升治理效能，而制度执行又是将制度优势转化为治理效能的必经途径，因此，国家治理必定依托于制度执行。

拓展解读：社会治理的制度执行功能。第一，社会治理不是单纯制造出来的一套新口号，而是对国际国内局势深刻变化的一种理论与实践上的回应。

第二，社会治理是国家治理体系和治理能力现代化进程中一块重要领域。中共十九届四中全会非常明确地指出“社会治理是国家治理的重要方面”。首先，重要性的赋予主要是依据经济与社会发展严重失衡及其导致的社会矛盾积压这一事实。其次，十八届三中全会以来，党和政府多次在不同程度上对社会治理进行了阐释。虽然内容各有侧重，但都涉及如下要点：增进民生福祉、防范重大风险、维系平安稳定。可以说，社会治理的良好运转能为国家治理提供坚实的保障。

第三，社会治理对社会力量的公共参与有着内在要求。社会治理不是一个国家治理的无关紧要的“外挂”，它倡导国家对社会的增能赋权，重视党政之外所有社会力量的公共参与。一方面，社会治理所面对的问题往往不是单一部门或系统所能化解的，需突破主体的边界和局限。另一方面，支持和鼓励社会力量广泛持久地参与公共事务是“群众路线”这一优良传统的延续。

第四，社会治理的核心功能是增强“制度执行力”。社会治理服务于国家治理，国家治理的目标是社会治理的重心；国家治理以制度执行力为目标，社会治理当以制度执行力的增强为总体方向。需要强调的是，旨在增强制度执行力的社会治理与以往的运动治理存在根本性区别；社会治理以“人民性”为基本准则，以“公共性”为核心追求，重点回应民众的需求和期待，即让人民的“获得感、幸福感、安全感”不断提升。正因为如此，制度执行力的增强不可能仅仅依靠强化传统执行者的权力，而应在制度执行中根据治理需要将社会治理共同体中的主体纳入统一的制度框架，同时强调他们的主体性和责任感，提升他们的满意度和获得感。

基于以上，我们判断，社会是国家治理的当然领域，社会治理是国家治理在社会领域的体现；同时，社会治理作为国家治理的组成部分，在制度执行力方面有着重要意义。因而，下文将进一步探索执行力如何可能通过社会治理而产生。

社会治理中的多元主体协同：执行力的产生途径

多元主体协同：社会治理实践的必然。党和政府是最重要的制度供给主体，但制度执行必然要求获得多元主体协同。一方面，对我国社会治理的认知与西方的公共治理理论及实践存在一定的关联。另一方面，从中共十六届四中全会首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，到党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，再到党的十九届四中全会提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，不难看出执政党关于社会领域的一贯理念：既强调秩序，又强调活力；既倡导社会的多元主体地位，又强调执政党的领导作用；既强调各方共治，又强调政府的“元治理”角色。

公共政策执行：由多元主体协同实现执行力。习近平总书记关于“最大同心圆”“最大公约数”的多次阐述给了我们巨大的启发：必须找到党政意志和人民意愿的无缝契合。公共治理理论表明，公共服务问题是触发治理的主要原因，改善公共服务也是协同治理的主要目的；正是在公共服务方面，政府与社会产生了共鸣共识，这是两者之间协同的基础。在我国，公共服务同样应该就是我们所需的公约数、同心圆。

基于这样的共识基础，将社会治理作为制度执行力的来源，我们可以将“执行”（公共服务）与“治理”（共治）结合起来，力求执行力和多元协同的互促和共进。具体的途径是，在公共服务（或显著有益于社会成员）的政策过程中，党和政府主动引入社会力量，建立参与渠道和平台，以公共政策执行（亦即制度执行，从学理上说，政策是制度的组成及延伸）触发并强化社会成员参与意愿、社会力量与政府的协同程度，在执行中获得更强更持久的“执行力”。

秉承执政党话语中社会治理是国家治理组成部分的论断，且将制度执行力视为制度优势转化为治理效能的关键，意味着对我国社会治理的阐释必须以执行力为核心内容。这就是说，阐释社会治理必须超越经典的“国家—社会”关系话语，不再将社会治理的目标视为单纯的“秩序”，而是“秩序”与“活力”的动态平衡。社会治理中的“活力”不可能出自完全的自上而下管控，而是来自包括社会主体和党政主体在内的多元主体协同，而协同才是通过社会治理增进制度执行力的关键，也是社会治理与整体国家治理之间的连接线、支撑点。进一步地看，社会治理中的多元主体协同，可以通过基层的公共服务政策执行过程而被培育，因此，在公共政策执行中，取得党政与社会的共识，通过协调行动达致共同目标，既是社会秩序的体现，也是社会活力的表征；而多元主体协同，不仅是社会治理作为国家治理组成部分应有之义，更是社会治理通过执行力推进国家治理体系与治理能力现代化、由制度优势真正迈向治理效能的必然要求。