党的十八大以来，我国社会工作事业得到了较快发展，社会工作在兜底民生、满足人民需要、加强和创新社会治理等方面做了大量工作，得到了党和政府及人民群众的好评。在进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的进程中，我国的基层社会工作体系建设正面临着新的发展机遇。本文认为，基层社会工作体系建设具有现实合理性与制度合理性，但是在实践合理性方面还存在需要解决的问题。现对此做一理论分析，以就教于方家。

新发展阶段我国社会工作体系建设的任务

社会工作是现代化的产物，也是人类追求进步的重要组成部分。它以帮助困弱群体和有需要人士，协助其走出困境，并通过人和社会的发展增强其应对困难的能力为工作目标，达到扶弱济困、实现社会公平正义，进而建构社会秩序、建设和谐社会的目的。

我国的社会工作事业，是在党领导和政府主导下得到较快发展的。在走向社会主义现代化建设新征程、构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、社会安定和谐的战略目标下，社会工作更要发挥自己的专业优势，在有效改善民生、加强和创新基层社会治理方面做出成绩，不负党和政府的重托及人民的期望。面向基层、面向人民群众特别是困弱群体，提供高质量服务，建设符合我国国情和与经济社会发展相适应的基层社会工作体系，使困弱群体和人民群众有可持续的获得感、幸福感、安全感，应该成为“十四五”期间我国社会工作发展的任务和目标。

2020年下半年以来，民政部落实中央的战略部署，决定在全国范围内实施乡镇（街道）社会工作服务站建设计划，在县市区建立社会工作服务总站（指导中心），在乡镇（街道）建立社会工作服务站，在村居建立社会工作服务室（点），并将之作为“各级民政部门促改革强基础提质量的重点工程”，实现“十四五”期间全覆盖。

半年多来，不少省份民政部门积极联系组织、人力资源和社会保障、财政、妇联、残联等部门，出台了建设社会工作服务体系的相关文件，对基层社会工作站点建设和服务运营做出政策和制度安排。以建立社会工作服务机构，规范社会工作服务站的职能范围和服务机制，确定社会工作人员和服务资金来源方式，明确社会工作服务评价和监督办法为主要内容的基层社会工作体系建设已经启动，并得到较快进展。

这既是党的十六届六中全会以来社会工作人才队伍建设成就积累的结果，也是社会工作人才队伍建设行政管理和相关部门积极落实我国国民经济和社会发展第十四个五年规划的具体行动。我们应该抓住机会、积极有为、缜密运作，有力促进中国特色的基层社会工作体系的建设。

对于社会工作参与加强和创新社会治理的理解

党的十八大以来，随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，社会工作也被纳入社会治理体系之中。党和政府的政策文件多次在“加强和创新社会治理”的总任务下，赋予社会工作以加强基层社会治理、保障困弱群体的基本民生和基本权利的重要责任。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”。国务院2021年《政府工作报告》也指出，要“加强和创新社会治理。夯实基层社会治理基础，健全城乡社区治理和服务体系……大力发展社会工作，支持社会组织、人道救助、志愿服务、公益慈善发展。保障妇女、儿童、老年人、残疾人合法权益”。

党和政府对社会工作的角色期盼是明确的。那么，怎样理解以提供社会服务为基本职能的社会工作在社会治理中发挥积极作用，是需要进行深入思考的。

按照笔者的理解，实施社会治理大体包括两个基本方面：一是对现有矛盾和社会问题的解决，是一种应对性治理；二是解决民生及困弱群体基本权益方面的问题，既解决问题，又预防问题的严重化。正是因此，以“民政为民、民政爱民”为工作理念的民政工作才成为加强和创新社会治理的重要组成部分。

根据不同问题和处理问题的方法，社会治理可以分为：以管控为主要手段的管控型治理，以各利益方博弈为内容的博弈式治理，以问题相关方磋商为主要方式的协商式治理和以提供相关社会服务、解决服务对象基本生活困难为工作目标的服务型治理。民政系统的工作，基本属于协商式治理和服务型治理。社会工作是秉持助人自助的专业理念，运用专业方法，实施对社会救助对象、困境儿童和老人以及其他有需要人群的基本社会服务、促进城乡社区建设的活动，属于服务型治理。社会工作对困弱群体实施高质量专业化社会服务，不但能解决服务对象的经济社会生活困难，而且能增强他们的内在能力，增强其生活信心，这必然会增进社会和谐，也能增强他们的政治认同和社会认同，促进基层社会治理，也会进一步夯实党的执政基础。

基层社会工作体系建设的现实合理性与制度合理性

基层社会工作体系建设的现实合理性

合理性是某件事情在一定情境下做得比较恰当适宜，从而获得相关方面承认和被接受的状态。基层社会工作体系建设的合理性是指这一体系得到了政府、社会工作界、服务对象和相关群体的承认和支持的状态。

基层社会工作体系建设是落实新发展阶段和“十四五”国家经济社会发展规划的组成部分，是解决现阶段社会主要矛盾，改善民生，推进国家治理体系和治理能力现代化落地的重要举措。基层社会工作体系建设也是社会工作界向困弱群体提供专业的、高质量社会服务的制度化渠道，它将提高社会工作界提供社会服务的稳定性和效果，协助政府解决社会问题。对于城乡困弱群体来说，通过基层社会工作体系可以获得更加稳定和细致的社会服务，广大社会也会予以支持。还有，作为基层社会工作体系建设的重要因素，政府以将社会工作服务站的运行经费纳入财政预算等方式保障相对稳定的经费投入，支持该体系的运行。

这也就是说，基层社会工作体系建设在政治、行政、专业队伍、经费支持和工作目标等体系建设的主要方面都符合相关各方期待，因此具有比较充分的现实合理性。

基层社会工作体系建设的制度合理性

基层社会工作体系建设实际上是一种制度建设，它是国家社会保障和社会福利制度建设的组成部分。党的十九届四中全会强调了制度建设对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义，指出要统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好地提供精准化、精细化服务。在这里，社会救助、社会福利的运行，公共服务和社会服务的有效提供，就包括社会工作体系建设的内容。

我国公共服务、社会服务的薄弱环节在基层，尤其是在农村地区。“十四五”期间实现乡镇（街道）社会工作服务站全覆盖，就要建立社会工作服务制度。社会工作运作体系与政府部门的工作密切协同，民政工作的发展会促进社会工作体系的制度化建设，反过来社会工作体系也会协助政府社会保障（福利）行政部门有效地传递社会服务和公共服务。可以说，基层社会工作体系的建设满足着党和政府社会治理和服务资源下沉，促进社会服务的可及性，提供精细化、个性化服务，提高服务对象获得感等目标。这种能够满足多方要求的社会工作体系依照国家相关政策建立，秉持专业理念并参照已有经验规范运行，与其他相关公共服务、社会服务制度衔接和互补，就能形成具有善治功能的制度，并必将得到各级政府、各类社会组织、社会服务专业力量和民众的支持。

基层社会工作体系建设实践需要注意的问题

一个具有现实合理性的事情可否在实践中得以实现属于实践合理性问题，即在实践上这一人们期待的事情可否得以实现。我国基层社会工作体系建设也有实践合理性问题，这种既符合民生要求又符合中央的政治要求和社会发展目标的事情可以有效实现吗？由于我国经济社会发展不平衡，各地民生和社会治理任务也不相同，因此，基层社会工作体系建设的不平衡是必然的。

我们应该注意的是中西部农村地区的社会工作体系在建设中可能遇到的问题。虽然以社会工作服务站建设为核心的基层社会工作体系有五年建设期，但是由于中西部农村地区特别是刚脱贫和经济实力弱、民生问题欠账多的县，会存在经济、人才、工作体系运行和认识方面的问题，所以需要实事求是地加以解决。

其中特别需要关注的是当地干部的认识问题、专业人才问题和社会工作专业服务的实现问题。掌握实际权力的干部对社会工作的认识一直是其所管辖地区社会工作是否得以发展的关键。在中西部地区，必须对相关县、乡（镇）、村干部进行有关社会工作重要作用和基本知识的培训。在人才队伍建设上应该采取专业化和本地化“两条腿走路”的方法，一是积极吸引外部的专业人才进入，二是通过培训大力培养本地社会工作人才。在运行体制上，应该避免出现用一般民政工作、群众工作覆盖以至代替社会工作的现象，避免名义上发展社会工作、实际上贬低和抑制社会工作发挥作用的“意外性后果”的发生。

另外，需要注意的是，建立基层社会工作体系不是主管社会工作人才队伍建设一个部门的事，而是整个民政系统、相关政府部门的集体责任。民政系统内部应该协同工作、整合资源、共同推动；民政部门与其他相关政府部门和群众团体也要协调，形成良好的发展态势、打好基础、积极稳妥地推进。这样，一个履行兜底民生服务、改善民生品质、促进有效社会治理的基层社会工作体系就能建立起来。

（作者系北京大学社会学系教授、中国社会工作学会会长）