科技创新是构建新发展格局和促进高质量发展的核心驱动力，将为中国式现代化建设提供“最大增量”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，推动我国科技创新事业不断发展，我国科技实力和创新能力显著增强，顺利迈入创新型国家行列，不断开辟发展新赛道，塑造发展新优势。但也要看到，与新时代战略发展需要和日趋激烈的国际竞争要求相比，当前我国科技创新在支撑构建新发展格局、推动高质量发展方面还存在着原始创新能力不强、科技投入产出效益较低等亟待解决的突出问题，科技人才队伍结构、科技评价体系、科技生态环境也需要进一步完善。

一、主要问题

1 创新战略和政策对区域差异性体现不足，科技资源存在错配与浪费

我国各地区经济发展水平与发展阶段差异较大，科技创新在不同的经济发展阶段呈现出不同特征，要求具备集聚相应创新资源的能力。因而，科技创新战略和政策不能一刀切，应考虑地区差异性。从实际情况看，虽然各地区都在引进人才、集聚创新资源，建设创新中心，但是一些地区缺乏创新成果，浪费了创新资源。例如，根据国家统计局统计数据测算，我国东南部五省市（浙江、江苏、上海、广东、福建）的高技术产业营收是西部五省市（重庆、四川、陕西、湖南、湖北）的3.83倍，而高校和科研院所的R&D人员数量却只是西部五省市的1.13倍。同时，构建以国内大循环为主的新发展格局目标，客观上要求我国科技资源的供给与产业发展需求相匹配。但是当前我国科技资源在空间上的布局与产业需求存在错配。例如，成渝地区双城经济圈科技创新中心要建成具有全国影响力的科技创新中心，但其科技创新资源难以支撑科技创新中心的定位。

2 中高端科技供给能力较弱，科技成果转化存在较大障碍

我国原始创新能力不强，自主提出科学问题和有效解决实际产业问题的能力较弱。研发课题、技术路线往往跟踪国际热点前沿，较少自主提出科学思想、研究方向和技术路线。这就在创新的源头上失去了先机。中高端科技供给能力仍旧与国外发达国家存在明显差距，关键核心技术“心脏病”问题突出，“缺芯少基”现象普遍，出现了在关键技术上被国外“卡脖子”，牵着鼻子走，产业发展和技术发展存在路径依赖等一系列问题。科技成果转化涉及成果来源、资金投入、利益分配、产业化运作、经济效益等多方面的因素，目前在科技成果转化方面存在多方面障碍，例如缺乏相应利益机制的设计及其相关配套制度、法律，缺乏专业性的技术成果转移转化交易平台等。

3 科技创新治理机制不完善，科技创新环境有待改善

一方面，我国科技创新治理涉及部门繁多，科技创新治理在各个部门间分工不明、职责交叉，有的行业领域政出多门；中央与地方事权划分不清晰，科技创新相关政策不能得到有效落实，存在制度性障碍；相关法律法规建设滞后，政府督导、激励与评价机制不健全，与科技创新发展的要求不相匹配；创新资源在部门之间协同性差，甚至相互扯皮，致使科技创新效率不高。

另一方面，功利主义、部门利益的指挥棒左右着资源配置、人才、项目、计划和评价。人才“帽子”与资源、利益过度捆绑，成为承担科研项目、获得科技奖励、评定职称、聘用岗位、确定薪酬待遇等的限制性条件；实际存在的“论文挂帅”导向抑制了科研人员的创造力，致使其不愿选择基础性强、周期长、风险大的研究方向；人才恶性竞争加剧了区域人才分布严重失衡。

4 科技创新人才管理机制滞后，供需结构性矛盾突出

一方面，当前我国人才管理机制仍比较僵化。一是引进与选拔尖端人才的制度竞争力不强，真正的尖端人才极度缺乏；二是科研人员跨部门跨区域流动十分困难，其创新潜力与积极性未得到充分发挥；三是对科研人员的激励机制与评价体系不完善，科研人员把更多的精力和时间放在如何发表更多文章上，缺乏鼓励长期基础研究积累和包容失败的机制和政策，致使科研投入与产出不成比例。

另一方面，我国虽然科技创新人才规模居于全球首位，但科技创新人才质量问题仍较为突出，尤其表现为科技创新人才供需的结构性矛盾问题。一是科技创新人才培养重点与创新需求、产业需求的矛盾；二是部分竞争激烈的新兴前沿领域交叉型科技创新人才严重不足。

二、对策建议

1 探索自主创新有效模式，加强科技资源统筹协调

一方面，从我国国情出发，探索自主创新有效模式。一是充分发挥地方积极性，打造地方区域创新中心，通过高校院所的基础前沿科技成果向应用环节转化拉动经济系统的创新活动；二是充分发挥企业创新主体作用，以企业新产品开发需求为导向进行技术研发，通过产学研合作，优化配置中央和地方创新资源。

另一方面，要处理好政府与市场、中央与地方的关系，高校、院所、企业等创新主体的关系，资金、人才、基地等人财物的关系。由中央部署，统一制定科技资源整合实施方案，优化创新资源和平台载体，坚持特色发展，强化协同效应，统筹推进创新资源配置、创新空间布局，提高创新体系整体效能。

2 提升产业链创新能力，完善科技成果转化机制

坚持把依靠自己的力量解决“卡脖子”技术作为基本立足点，聚焦受制于人的高端芯片、核心软件、重大装备等关键领域，增强自主保障能力，实现关键环节自主可控。优化战略性新兴产业集群生态，聚焦数字经济等重点领域提升创新引领力，锻造产业链、供应链长板，提升产业链创新能力，打造重大原始创新策源地和世界级的区域创新发展增长极。尊重和保护创新人员的智慧贡献与知识产权，提高重大科技成果转化和产业化的激励力度，把创新团队的股权提高到70%左右；围绕降低成果转化成本，调整成果转化中涉及的现行无形资产、税收、上市等管理政策；建设专业化、市场化的科技成果转移转化机构，构建技术交易市场和平台，汇聚重大科技成果及技术需求，提供融资并购、公开挂牌、咨询辅导等服务，使科技成果得到及时、有效的转化。

3 完善科技创新治理机制，优化科技创新生态环境

完善政府科技创新治理的顶层设计，厘清相关政府机构的分工与职责，清理、废除不适应创新发展需求的各项法律法规与相关制度，调整并完善相关的人、财、物管理制度，使之适应创新体系建设、研发以及科技成果高效转化的要求。

优化科技创新生态环境，一是进一步推进科技领域“放管服”改革，充分保障科研和管理自主权；二是树立正确的评价导向，形成荣誉性激励与物质激励的并立机制；三是优化学术环境，加强科研诚信建设；四是加强科学文化建设，树立崇尚创新的价值导向。

4 创新人才管理制度，调整人才培养结构

一方面，要创新我国人才引进与管理制度，严格按照科技创新规律设计和制定高校、院所、企业等不同岗位科研人员的绩效分类评价体系，把科研人员的精力和时间聚焦在深入研究原创技术与关键核心技术上；允许科研人员自由流动，营造宽松、无障碍、人尽其能的工作环境，使科研人员的创新潜力与积极性得到充分发挥，对做出突出贡献的科研人员给予重奖。

另一方面，要优化人才培养结构，面向经济社会发展需求，培养满足创新需求和产业发展需求的人才，改变基础人才过剩，高端人才不足的局面。一是明确市场化的高校人才培养目标，加快高等教育结构调整，提升人才供给质量；二是建立差异化的内部培训系统，加强职业教育，储备高端人才；三是构建协调发展机制，促进人才成长与事业发展的良性循环。

作者：潘教峰，中国科学院科技战略咨询研究院、中国科学院大学公共政策与管理学院、国务院研究室–中国科学院中国创新战略和政策研究中心、中国发展战略学研究会、联合国教育科学及文化组织国际科学和技术战略研究与培训中心