人类对能源资源的开发利用过程会产生能源外部性、特别是能源环境污染会造成外部不经济性。能源生产和消费的外部不经济性在现实中的危害巨大且广泛，导致能源利用效率的缺失、能源经济秩序的紊乱、能源行业与区域发展的失衡，进而引致社会的理性偏差与信用危机，加剧了人与人、人与自然之间的矛盾，令经济社会不能健康、有序地发展，造成相当巨大且广泛的危害。

人类开发和利用能源的活动产生外部不经济,根本原因是人类的经济行为所致，市场失灵是破坏性经济行为存在的前提，政府失灵是破坏性经济行为存在的条件，法律空白是破坏性经济行为存在的温床。在许多情况下，政府失灵往往与市场失灵相互发生作用，形成一种被动政府失灵。在现代社会里能源的普遍大量使用，使能源外部性的外延进一步拓宽，由代内外部性进一步延伸到代际外部性。代内外部性主要是从即期考虑能源资源是否合理配置，即主要是指代内的外部性问题；而代际外部性问题主要是要解决人类代际之间行为的相互影响，尤其是要消除前代对后代、当代对后代的不利影响。

在现行能源价格和税收体制下，中国大多数能源产品的成本不完全，只反映了能源的开发成本。我们要加快推进能源资源价格、能源税费和能源市场的改革，其总方向之一应该是以内部化“外部能源资源成本”促进能源资源价格的市场化，形成能够反映能源资源稀缺程度和市场供求关系的价格调节机制，构建合理能源资源税费体系，建立公平合理的能源产品比价关系。中国目前的能源生产和消费产生的外部不经济性，单靠市场机制是无法纠正和补偿的，政府要承担起保护能源环境、市场监管的职责；通过严格执法、征税或补贴等形式，使产生外部不经济性的经济主体足额付费，使能源外部不经济性内部化。

一般地说，能源外部性内部化无非两种手段：一是生产和消费中对外部社会所产生的效应纳入生产者和消费的经济行为当中，利用经济杠杆或市场机制有效控制外部不经济性。二是通过政府行为或法律手段，控制外部不经济性的发生和鼓励对社会产生额外效应(正效应)的生产行为。由于能源外部性不经济性广泛存在于现代能源经济生活的各个角落,单一的政府或市场都无法有效的应对。在一个简单的信息充分的社会中,政府方式和市场方式都有效,都能降低外部性所导致的社会福利净损失。在复杂的外部性问题上,市场方式并不一定比政府方式优越,反之亦然。市场和政府两者的有机结合将为能源外部性的解决提供一种更为有效的途径。

市场手段与政府手段的有机结合最首要的问题就是界定两者的作用边界。这需要我们注重政府和市场在能源活动行为中的法律规制。我们以法治规则界定政府职能边界，从宪法的层次上约束政府的行为，建立受法律和社会严格限制和有效制约的有限政府，规避能源发展过程中出现政府行为外部不经济性。

由于外部性的存在，政府在能源管理方面的职能也必须发生根本的转变。当务之急，就是要加快能源体制改革,健全和理顺能源监管机制，主要包括机构改革、权责划分、内部监督三个主要方面。能源主管部门要从过去的直接干预转变为能源产权的界定者、产权市场交易的监督者和保护者，制定规范的产权交易行为的法规，创建良好的产权交易环境,确保产权交易在能源外部性治理中的有效性，在政府管制的保障下充分发挥市场的资源配置作用，通过明晰产权,完善能源补偿机制，将能源生产和消费的外部不经济性内部化。

代际公平是能源可持续发展不可或缺的内容。代际外部性问题造成了代际之间成本收益的不对称，影响了能源资源代际配置的代际公平，进而影响了能源可持续发展所要求的能源资源在代际间的可持续配置与消费。因此，我们必须着力解决代际外部性问题。

在能源题日益严重的现代社会，法律在强调能源消费者自由与权利的同时，还应当注重能源消费者的社会责任和义务。在21世纪生态文明社会，必须加强消费引导，强化消费者的节能道德责任，倡导消费者在日常生活过程中自觉节约能源的社会责任感和公德意识，并通过制度设计来强化能源消费者的社会义务，提高能源使用效率，促进能源消费的外部性内部化。

（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）