区政协共青团青联界别组

中共十八大明确提出，要加快形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。在新常态下，社会管理面临新情况新问题，必须通过深化改革，实现从传统社会管理向现代社会治理转变。研究新形势下社会组织发展的机制体制改革，加快推动社会组织在满足公共需求、推进政府改革、参与社会管理等方面发挥重要作用，对构建现代社会治理体系与社会主义和谐社会具有重要意义。

一、社会组织参与社会治理理论

社会组织是依法登记注册的,区别于政府与企业的,通过社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理的方式，以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性、非政府性、非宗教性的一类组织。

社会治理是指政府、社会组织、企业、社区以及个人等，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会公共事务和社会生活进行管理，实现公共利益的合作过程。

社会组织作为社会多元治理的主体之一，服务于社会公益事业，满足居民需求，具有不可替代的重要作用。

二、上海社会组织参与社会治理现状分析

（一） 上海社会组织现状

上海市积极发挥社会组织主体作用，制定行业性、公益性、社区性社会组织的政策措施，对符合经济社会发展需要的社会组织予以重点支持，探索社会组织发展新模式。在环境保护、慈善扶贫、教育、科技、文化、体育、卫生等领域，社会组织较为活跃，数量较多，影响较大。

目前，正朝着“发展快，数量多，水平高”的方向发展，初步形成门类齐全、覆盖广泛、结构优化、作用凸显的社会组织体系，成为服务经济社会建设的重要力量，成为传递党和政府声音、迅速组织社会动员的一个不可或缺的重要渠道。

2014年底，上海市注册登记的社会组织12363个，如图1所示，涵盖民政、教育、科技、文化等多个领域。按照活动区域分类，市级1924个、区县级10439个。社会组织雇佣工作人员逾23万人，其中党员约4万人。全市社会组织较去年增长6.5%，数量居全国直辖市第一。

1、社会团体发展状况

21世纪以来，上海市社会团体平均年增长率约3.5%，规模和实力不断提升，成员日益丰富，推动社会经济发展的作用日益显著。2014年，上海社团数量为3909家，占全国社团总数的1.63%，以专业性、学术性、联合性和行业性为主。其中，专业性社团达到1806家，占46.2%，居四大类之首；联合性社团1068家，占27.3%；学术性社团778家，占19.9%；行业性社团257家，占6.6%，如图2所示。

2、民办非企业单位发展状况

民办非企业单位是社会事业的重要组成部分。政府在职能转变过程中，需要摆脱“全能政府”面貌，这给民办非企业单位提供了广阔的发展空间。2014年，上海民办非企业单位8255家，其中市级民办非企业571家、区县级民办非企业8036家。民办非企业单位涵盖教育、民政、文化等领域，吸纳社会就业人员10万余人，成为促进就业的重要力量。

3、基金会发展状况

2014年底，上海非公募基金会143家，占71.9%，公募基金56家，占28.1%，如图3所示。近年来，上海基金会缓步前行，在发展速度、活动领域、资产规模和人员结构等方面都有较大的提升空间。

（二） 上海市普陀区社会组织个案分析

普陀区放宽社会组织准入，创新完善社会组织综合监管体系，稳步推进社会组织的自律自治，成为上海市社会组织发展较为迅速的区县。截至2014年底，登记注册的社会组织有488个，其中社会团体123个、民办非企业356个，平均每万人拥有社会组织5.5个。2014年新增社会组织46家，同比增长7.96%。2014年4—12月，直接登记成立社会组织41家，占总量的89.13%，其中社会团体3家、民办非企业38家。

1、上海市普陀区飞扬华夏公益事业发展中心

飞扬华夏发展中心成立于2009年5月，定位于为社区居民提供更加高效精准的优质服务，是上海市较大的支持性机构。该中心实施社会组织枢纽式管理，帮助社会组织解决实际困难；发挥“孵化器”作用，培育服务性、公益性、慈善性社会组织，并引导社会组织融入社区，在区内与其合作的社会组织达100多家。2014年5月，该中心和普陀区真如镇文明办合作成立了枢纽型服务平台——真如镇志愿服务中心。以“项目、活动、队伍”为核心任务，建立项目储备库储备项目近30个，实际推动项目落地20个；组织开展公益活动20场，“公民道德讲堂”“文明风尚老街行系列活动”等形成初步品牌效应；围绕核心队伍10余支，整合周边社区资源，用专业服务获得了群众的支持与信赖。

该中心把社会资源和社会团体融合在一起，成为政府治理的有益补充。但也遇到了一些瓶颈，例如，活动思路需转思路、改方法、合诉求；需求有效的指导和更多社会的认可；利用资源程度有待提高，需要更多发展空间。

2、上海市普陀区剪爱公益发展中心

剪爱公益发展中心于2013年4月登记注册，致力于推动社区AD早期预防，秉承“关爱空巢老人、预防长者失智”宗旨，设立剪爱驿站，开设“老顽童玩具馆”日间照料中心和长者照顾之家。通过剪纸文化活动、黄丝带行动、研发记忆盒子活动和志愿活动，呼吁社会人群更多关注失智老人，逐步发展成为“从前期筛查到后期干预的完整为老服务”的公益组织。其中，日间照料中心作为老人后期干预的服务机构，弥补了在此方面的空白，成为政府社会治理职能的有效补充。

在运营模式中，政府、基金项目达到70%，服务收入占20%左右，只能基本满足中心的日常运营，可持续发展的问题尤为突出。同时该中心需要整合、打通更多资源，为整个公益发展中心注入新活力。

三、社会组织在社会治理中的作用与存在问题

针对本次调研走访的9家区内社会组织情况，结合当今社会组织现状，梳理社会组织在社会治理方面的共同贡献和相似问题。

（一）社会组织在社会治理中的作用

1、社会组织是承接政府职能、促进政府职能转变的重要载体

社会公共事务日益复杂多变，大量社会事务必须由社会自行来管理，这要求由多元化主体来承接政府转移的职能。社会组织由于其社会公益性、结构多样性，能承担政府不能做或做不好的事。随着社会功能的分化和自治力的增强，非官方、非盈利、服务于社会的组织体系日益成为社会公共事务管理的主体，单一主体的社会管理模式向多元主体的社会治理模式转变。

2、社会组织是整合社会资源、完善社会服务的重要形式

社会组织是社会资源建立和发展的载体，整合社会资源是社会组织发展的基本要义。社会组织通过整合利用其它资源，完善服务，丰富活动对象与范围，成为社会各类资源的粘合剂。在自我扩展时，社会组织扩大了服务范围，补充了政府服务的内容，并在环境保护、社会福利、社区服务、慈善救助等领域发挥着极其重要的作用。

3、社会组织是化解社会矛盾、促进和谐稳定的重要力量

社会组织的专业性、自治性、公益性，利于塑造平等、信任、合作、团结的社会关系，促进社会主义精神文明建设和社会和谐稳定发展。它扎根于人民群众之中，介于政府与人民之间，也有利于实现党和政府方针政策的上情下达，避免局部矛盾酿成全局性冲突。

（二）社会组织参与社会治理过程中存在的问题

1、对社会组织的参与社会治理的作用认识不够到位

社会对社会组织的在社会治理过程中的地位、作用认识不足，对社会组织的发展规律认识不足，对新形势下社会组织参与社会治理发展的意义、发展趋势以及功能作用认识不到位，没有把社会组织纳入社会治理的总体布局。

2、社会组织参与机制、法律法规不健全

相关法律法规条款过于抽象，缺乏可操作性，不能满足社会组织发展需要；社会组织参与社会治理的法律法规尤为缺失。没有相应的政策法规作为保证，社会组织很难参与更多更加实际的社会治理活动。

3、政府职能转型不到位、引领作用不够

政府职能的过于集中，导致在很多领域，社会组织不能做、不敢做。在构建现代化社会治理模式的过程中，政府应该更多的平台与资源，充分发挥其指导与引领作用，实现多元化治理。

4、社会组织经济自主性较差

大多数社会组织通过政府购买服务获得收入，单一的经济来源，使得大多数社会组织存在资金瓶颈，也引发活动资源少、人才流失等问题。同时，我国没有形成购买服务的概念与氛围；而企业和个人的捐赠意识薄弱、捐赠能力水平较低，加剧了社会组织的经济困境。

5、管理制度不够健全、监督力度不够

目前，政府对社会组织实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制设计，这造成社会组织进入社会的门槛过高，使许多具有“合理性”的组织无法取得“合法性”而游离在制度保护之外。在监管方面，存在监督力量薄弱、监管乏力的问题。

6、社会组织队伍素质有待提高

大量的社会组织从政府部门中脱胎出来，与政府部门有着千丝万缕的联系，导致对政府的依赖性较强，自治程度较低。有的社会组织工作人员素质不高，有的未经过专业训练，具备公共管理知识、具有宏观协调能力的高素质专业人员短缺。

四、国外社会组织在社会治理中的探索与实践

外国发达国家的社会组织拥有一套成熟的社会治理体系。借鉴其社会组织合作治理的经验，能够为我国社会组织参与社会治理的研究提供有益建议。

（一） 国外典型社会治理体系

1、美国的社会治理体系

在美国的治理体系中，社会组织与政府形成了一种合作关系，社会组织作为政府的职能补充，为政府分担部分社会公共职能；政府则通过出台一系列扶持政策，帮助社会组织更好的参与社会治理。但在扶持的同时，对于社会组织的管理实行“宽进严管”政策，在社会组织注册登记方面限制较少，但从政府监管、到司法监管、再到联邦法律都对社会组织的行为有严格的约束，同时，公众监督也很大程度上成为政府监管的补充形式。

2、日本的社会治理体系

社会组织是日本社会管理与社会服务中的一支相当重要的力量。政府通过多种方式扶持社会组织发展。在各地成立200多家社会组织支援中心，提供多种信息、咨询、培训等服务，为社会组织的“孵化”提供物质支持和专业指导；与社会组织搭建合作关系，通过政府购买项目直接扶持社会组织发展；同时，针对社会组织获得的捐赠收入实行减免政策，而通过提供服务的营业收入也会根据社会组织的类型区别征税。

3、新加坡的社会组织管理体制

新加坡实行政策鼓励社会组织参与社会治理，在社会稳定和发展之间找平衡点。政府并不承担所有社会服务，而是为社会组织营造良好的社会与制度环境，通过政府服务的授权与委托将大量资金提供给社会组织，由他们承担相应的社会职能。新加坡对承担公共服务的社会组织有严格的审查，从资质评定到全程跟踪指导再到后期绩效评估，并要求其每年提供自身相关管理报告和财务报告。

（二）国外具体案例

英国青少年体育信任组织成立于1994年，是英国体育部青少年体育发展规划的重要组成部分。该组织以各类体育赛事和培训为载体，充分利用政府、社会和民众三者之间的合作空间，形成了集体育、教育、文化、娱乐为一体的青少年服务活动，促进了体育赛事社会化的发展，也为青少年体育活动在校内外的开展奠定了基础。通过这些普及性、大众性、实用性的体育活动，搭建了体育与社会的桥梁，形成了良好的品牌效应和口碑，并发展成为一个综合的交流平台。在经费方面，积极寻求经济独立，通过赛事赞助商合作与体育彩票基金的部分支持，实现活动的有效长期举行。

五、意见与建议

1、推动全社会认识社会组织的属性

将社会组织视为独立的“第三部门”，改变将社会组织视为政府的附属和工具、片面强调社会组织必须服从和服务于政府目标的观念，树立尊重公众意志和公共权利的观念，认同社会组织生存和发展的空间来自其民间性，并代表社会利益。

2、增强自身活力，寻求可持续发展

社会组织首先应明确定位，设立发展目标和发展方向，并且制定可行的规章制度，加强自我管理、自我约束，增强责任感。聚焦内部人才培养，提高人员专业水平、服务意识和自律意识，提高其参与社会治理的积极性、主动性及效能。加强经济独立能力，强化社会筹集资金的意识，充分调动社会资源能力。

3、构建互助合作的现代化社会治理模式

社会组织是协调各种社会关系的“润滑剂”，是现代社会治理模式不可或缺的力量。政府应转变思路、制定完善法律和政策支持、提供平台、打通资源渠道，利用社会组织专业性、公益性、服务性特点，引领社会组织参与社会治理，构建互助合作的现代社会治理模式。

4、制定监督机制，加强各方监管

完善的监管制度是社会组织良性发展的重要因素。通过监管与评估，挖掘自身建设，在发展中优化，并淘汰落后且不切合社会需求的社会组织，良性循环，使社会组织释放更大能量，促进社会服务与治理的品质的提升。

5、加强社会认可度，提高公民参与度

加强社会认可，需要自身素质和能力的提高，为社会带来效益；也需要宣传和倡导多元社会力量参与社会服务，形成良好的社会治理氛围。公民作为社区建设和社会发展的主要载体，参与程度直接影响社会治理的效果。因此，要通过加强基层组织建设，培养其参与社会服务的积极性，提高其志愿者精神，为社区居民提供有效的参与渠道，扩大公民的参与面。

6、完善法律法规，加强扶持政策

具有针对性和完善性的法律法规是社会组织参与社会治理的准则。它承认了社会组织的合法地位，保护社会组织在提供服务的过程中的合法权益；它规定了什么能做，什么不能做，让社会组织更加规范、有序的参与社会治理。另外，政府可以通过加大购买服务力度、给予相关社会保障、提供税收优惠政策等方面扶持社会组织发展，减轻其经济、管理压力，让其将更多的精力投入社会服务，提高治理效果。