一、政府在社会保障中责任的阶段划分

现代社会保障制度产生以来，至今已逾百年，世界各国社会保障模式呈多样化发展趋势，这在很大程度上起因于政府作用的差异。因此，我国社会保障改革过程中，政府责任的加强或减弱、政府在社会保障中作用的程度就成为社会保障基本理论研究中的焦点问题，也成为我国社会保障制度改革的理论前提。

现代社会保障的责任主体包括政府、企业、个人以及民间组织等，其中政府居于首要地位。政府在社会保障制度中的作用机制，并非是个常量，而是一个变量，随着经济体制的不同发展阶段、市场体系的完善程度和社会保障本身的成熟程度，应该做出不同的定位。

在社会保障制度发展的不同阶段，政府责任的介入程度应有所不同。与社会保障制度较完善的市场经济国家相比，我国社会保障制度处于建立、健全、改革的初创时期，其制度基础和法制基础均相对薄弱，存在几个方面的弊端：立法滞后、社会保障制度不健全;管理体制尚未理顺，保障水平和层次极低;社会保障参保覆盖面狭窄，占人口绝大多数的农民尚在社会保障的覆盖范围之外;养老保险的历史责任与现实责任划分不清，政府对社会保障的资金投入相对不足。(因为基本养老保险制度在我国建立时间最早、牵涉面最广、参加人数最多，并且由于篇幅所限，因此，本文在以下的论述中，都将主要以基本养老保险为例展开讨论)以上问题的解决必须由政府为责任主体，通过相关立法及合理的制度安排得以解决，其他责任主体则非其所能。因此，在制度的初创和建立阶段，政府应强化责任，加快社会保障体系建设。

在经济体制发展的不同阶段，政府在社会保障中的责任也应有所区别。近年来，援引西方社会保障过度引起的“福利病”，部分学者以此为鉴，倡导为了不重蹈覆辙，应收缩我国政府的责任界域，加强自我保障。对此我们不能做简单的类比，西方国家市场经济体制相对完善，资本市场、劳动力市场、保险市场和民间组织发育健全，而我国正处于计划经济体制向市场经济体制的转型时期，现代市场体系发育尚不健全，民间组织力量薄弱且政府政策引导乏力;社会处于深刻的转型过程中，实现社会公平、促进社会和谐发展，健全社会保障制度显得尤为必要，政府必须在其中扮演领衔的角色。政府对社会保障资金投入的力度不同，即社会保障支出占GDP的比例不同。在这方面，西方国家明显高于我国。数据显示，西方国家社会福利(主要是社会保险)开支，20世纪90年代中期上升为占GDP的40%左右，北欧国家甚至已达到了50%左右;而同期我国的社会保障支出仅占GDP的5%左右，2000年我国社会保障支出为1922.37亿元，占当年财政总支出的12.1%。【1】因此，经济体制处于不同的发展阶段，社会保障制度本身也处于不同的发展阶段，故不能作简单的类比，西方国家削减现有社会福利开支、调整责任界域，是社会保障制度发展到更高阶段的自我“扬弃”，我们可以从中探索符合社会保障发展的普遍规律，以资借鉴，但我们更要重视我国现阶段保障不足的现实，加强政府责任，走符合我国国情的社会保障发展道路。[page]

二、政府在社会保障中的责任现状分析

根据郑功成教授的观点，从政府是否主动参与、是否承担直接的管理责任以及政府参与程度的高低，将政府介入社会保障的类型分为包办、主导和不干预。但是目前，我国的社会保障制度很难被归于哪一种模式，因为对于不同的阶层而言，政府采取了截然不同的保障模式。

以养老保险为例，国家机关、财政拨款的事业单位从业人员，依然沿用了计划经济时代的包办政策。这一类人员的基本养老保险，表现为个人责任缺失，政府则是一种近乎“越位”的包办。

城镇国有企业职工的养老保险，属于政府主导型。基本养老保险、失业保险、医疗保险的改革都强化了个人责任，但就政府而言，仍然存在一些责任不到位的地方：立法滞后、历史责任与现实责任界定不清，尤其是对政府自身的责任认定模糊;制度不健全以及管理的低水平、低效率等。但就总体来说，城镇国企职工的社会保障改革，与现代社会保障政府与个人责任并重的发展取向相符。今后还需要进一步完善制度，在资金筹集、运营、管理方面发挥市场主体及民间组织的作用。

农民社会保障制度的缺失，很大程度上起因于政府责任的缺失。政府对农民的社会保障属于基本“不干预”型。这种责任缺失体现在制度缺失、资金缺失、权利缺失等方面。由于城乡二元经济结构，社会成员被制度划分为城镇居民和农村居民，城镇职工退休后可以享受养老金，农民年老或伤病以后，只能以传统的家庭保障和亲戚互助为生存模式。因此，相对于机关事业单位的政府退出责任“越位”和企业单位加强政府责任而言，政府对于农村社会保障则应该是弥补责任“缺位”。

三、政府在社会保障中亟需承担的责任

政府在社会保障中应承担的一般责任是什么?在我国社会特殊的转型时期，在社会保障制度完善和改革的过程中，政府应该如何履行自身责任、实现社会保障制度的整合与重构?

(一)加快立法，夯实社会保障制度的法律基础

毋庸置疑，法律对于社会制度建立的重要作用是无法替代的。1883年，德国社会保障首次立法，是社会保障发展史上的一个里程碑，其意义远远超出了德国国界。随后，欧洲许多政府以德国为榜样，依据本国国情建立了各式各样的社会保障制度。美国为了摆脱经济危机带来的高失业率、巨额财政赤字、社会动荡不安的困境，罗斯福总统提出了由国家出面实施的社会保障制度。1935年美国《社会保障法》问世，从而使社会保障制度在美国得以较快建立。我国市场体制的建立以及改革开放20多年来经济高速发展的同时，社会与经济发展失衡问题较多，出现了许多不和谐问题，迫切要求国家制定社会保障法，以保证经济社会和谐发展。[page]

从我国社会保障发展的实践来看，立法滞后是制约其发展的重要因素。我国的社会保障目前仍为政策主导型，这与社会保障作为一项基本社会制度的地位极不相符。条例、政策和规定没有法律的强制力和约束力，使社会保障的相关规定难以落到实处，对于违规者无法可依，难究其责;政策、条例执行起来有较大的灵活性和回旋余地，阻碍了社会保障制度化、规范化进程;缺乏社会保障相关法律，人们对未来生活预期悲观;从社会保障法律文本的历史渊源来看，其阐释和规定已不能适应和涵盖社会发展的要求。因此，制定社会保障相关的法律法规是国家在社会保障中应承担的首要责任。

(二)加大资金投入力度，承担财政出资责任

稳定的资金来源是社会保障良性发展的基础。政府是社会保障资金主要承担者之一。长期以来，社会保障资金不足一直是制约其发展的一个难题，资金来源是社会保障的核心内容。虽然，养老保险由现收现付制转向了个人帐户积累制。但并不意味着政府不再承担社会保障的财政出资责任，如果一味提倡减轻政府责任，加强自我保障，就会使社会保障无异于盈利性商业保险，社会保障的社会性、互助性与公平性将不复存在。

近年来，由于我国社会保障制度改革的进程加快，国家对它的投入逐年增加。尽管如此，但投入比例仍然明显偏低。因此，政府必须调整各级财政的支出结构，提高社会保障在中央财政总支出中的比重。

政府必须承担养老保险的历史债务，支付“转制成本”。基本养老保险是社会保障中最主要的内容。1997年，国务院正式颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，将我国的基本养老保险制度确定为社会统筹与个人帐户相结合的模式，并且规定从2001年1月开始按“新办法”计发养老金，此即“新制”。我国城镇职工养老保险制度由此从过去的现收现付制转向了社会统筹与个人帐户相结合的部分积累制，由此产生了所谓“老人”、“中人”和“新人”，新制度实施前已经退休的“老人”无资金积累，而新制度实施前在职、新制度实施后退休的“中人”，其个人帐户资金积累严重不足，由于这部分“老人”和“中人”绝大部分工作时间都是在低物价、低工资的计划经济时期，他们所创造的剩余价值以企业利润的方式上缴给了国家，形成了当时相对较高的国家积累。因此，这部分“老人”和“中人”在旧制度下国家给他们承诺的养老金“权利”，形成了旧制度废止时国家对这些人的“债务”，世界银行称之为养老保险隐性负债，即转制成本。从根本上讲，转制成本是由于旧制度向新制度过渡时，政府对老一代积累的社会保险权所含价值的承诺和认可，从责任归属上来讲，是由政府完全负责制向部分负责制，或者说是由政府负无限责任向有限责任过渡所致，属制度安排的缺陷，应该由政府偿还和负责。[page]

(三)进行制度整合，合理定位政府责任

社会保障作为国家的基本制度，应该由政府承担制度设计、建设和改革的责任。就目前而言，我国社会保障中政府责任“越位”、“不到位”和“缺位”并存，也正是制度安排不合理所致。因此，必须重新进行制度整合，这是现阶段我国政府承担的重要责任之一。就我国目前情况而言，具体涉及到以下几个方面的改革：

1.政府退回责任“越位”，改革现行机关事业单位退休养老金制度

在20多年的社会保障制度改革的历程中，一个不争的事实是：市场风险最小的机关事业单位工作人员的社会风险由政府来承担，个人几乎不为自己的退休、疾病、生育等风险负责任，其退休养老金为政府财政拨款。而风险较大的其他市场经济微观主体的风险，则很大程度上由他们自己负担。社会保障制度安排属于公共产品、公共资源在公共领域中的分配，缓和社会不公平、创造并维护社会公平，是社会保障制度安排的基本出发点，也是社会保障政策实践的基本归宿。【2】(P257)我国机关事业单位和企业之间不同的养老保险制度造成了事实上的社会分配不公。自从1997年统一养老保险制度以来，机关、事业、企业退休人员待遇差距逐步加大。从全国来说，机关、事业、企业单位退休人员月均养老金1990年分别为145元、151元、106元，比例为1.36：1.42：1，差距不大;1997年分别为548元、563元、401元，比例为1.36：1.40：1差距没有扩大;2001年分别为964元、921元、531元，比例为1.81：1.73：1，企业退休人员的月均养老金仅相当于机关退休人员月均养老金的55%、事业单位人员月均养老金的57%。【3】这是造成机关事业单位机构庞大、冗员众多的原因之一。2000年年底，全国机关事业单位已接近4000万人，约占全国城镇单位从业人员总数的33.29%。【4】因此，在时机成熟的时候，应改革现行的政府机关事业单位退休工资机制、医疗保险制度，将其纳入统一的社会保障体制之中。提高其自我保障意识、社会风险意识和个人责任意识，顺应社会保障个人责任与政府责任并重的发展趋势，实现社会公平。

2.扩大社会保障覆盖面，改变政府责任“不到位”现象

近年来，全国各地许多省份基本养老保险基金陷入了入不敷出的困境，原因在于：人口老龄化使退休职工增长过快，领取养老金的人员剧增;国有企业效益下滑，使(制度设计开始仅仅将国企定位为参保主体)自身吸纳员工就业的能力降低，使缴纳保费的人员锐减;社会保障缴费率高且预期收入不定，职工缺乏参保缴费的积极性;强调加强自我保障、减轻政府责任的思路，使人们对未来的社保制度心存疑虑;全国各地出现的社保基金入不敷出的窘境，增加了人们对社会保障制度的危机感;社会保障制度的历史责任和现实责任划分不清，使年轻一代既要承担自己的养老问题，又要为老年一代的养老问题支付“转制成本”。[page]

有鉴于此，社会保障制度应从以下几个方面实现根本性突破：尽快完善社会保障法律体系，使其朝着制度化、规范化的轨道迈进;合理定位个人责任和政府责任，既符合现代社会保障个人责任和政府责任并重的发展趋势，又不能过分强调减轻政府责任而降低国民信心;尽快将其他所有制企业员工纳入社保体系之中，实现在不同所有制条件下的广泛覆盖;加强社保基金监管力度，提高基金运营效益;合理划分社会保障的历史责任和现实责任，政府承担社会保障的历史责任，支付转制成本，保证社会保障体系的健康运行。

3.填补政府责任的“缺位”现象，将广大农民纳入政府社保体系之中

长期以来，由于城乡二元社会的结构模式，社会成员被制度划分为城镇居民和农村居民，在社会保障方面则表现出了对城镇居民的高度倾斜，农民基本上被排斥在现有社会保障之外。除了经济发达的部分地区建立了农村养老保险和医疗保险试点外，国家在农村社会保障上缺乏统一部署和长远制度安排，这无疑是政府责任的缺失使然。因此，政府对于农村社会保障应该是弥补责任缺位。

就目前而言，亟需在以下方面实现制度创新：一是从法律上明确将农民纳入社会保障覆盖范围之内，承认农民的社会保障权利。二是尽快建立失地农民及农民工的社会保障制度，这是目前最为迫切需要解决的问题。三是对农村那些因自然条件恶劣或自身能力不足以维持基本生存的弱势群体，建立最低生活保障制度，保证其基本生存。四是建立农村大病医疗统筹制度，改变农村贫困地区“大病等死”的现象，使农民在面临大病风险时免于陷入绝望。五是在引导和完善家庭保障模式的基础上，逐步建立农村养老保险制度，实现社会保障资源上的公平配置。

总之，在我国社会保障制度建立的过程中，我们对这样几个问题必须有明确的认识：社会保障制度的责任主体是国家，在这项制度的初创时期，强化政府责任尤为关键;社会保障必须由政府强制力保证实施，由国家通过立法并落实;现代社会保障资金来源由政府、用人单位和个人等多方出资，政府必须承担制度的转制和运行成本;目前我国不仅面临着社会保障制度的建立和完善问题，而且在参保对象等方面还需要实现制度创新，努力实现社会保障资源的公平配置;社会保障的目的是提升全体国民的社会福利，实现社会公平公正，促进社会和谐;只有政府承担起社会保障的主导责任，我国才会顺利地建立起完善的社会保障制度，这既是社会保障制度以人为本价值关怀的理性回归，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的本质要求。[page]