作者：佚名贺丹 刘厚莲
《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第4期
摘要：党的十九大报告提出，加强人口发展战略研究，积极应对人口老龄化。在2020-2035年和2035-2050年两个阶段，我国人口规模进入负增长，并将处于13.5亿人以上的人口高峰期；老年人口规模快速攀升，高龄化程度不断提高；劳动年龄人口规模快速下行，中年成熟劳动人口比例不断提高。新时代要深化对人口老龄化影响的认识，不能简单地把老龄化当作问题来对待。人口老龄化不一定带来经济衰退、创新能力下降，需要加强老龄化理论和实证研究。未来将积极应对人口老龄化，构建与人口老龄化相适应的现代化经济体系、保障制度和服务体系、健康促进制度、人口配套政策、宣传倡导环境等。
关键词：积极应对人口老龄化；应对策略；人口发展战略
一、中国人口老龄化发展态势
根据中国人口与发展研究中心预测，在2020—2035年、2035—2050年两个阶段，未来中国人口老龄化趋势如下：
（一）2029年前后人口规模进入负增长，在2020—2035年、2035—2050年两个阶段，处于13.5亿人以上的人口高峰期
2018年，中国大陆总人口规模为13.95亿（注：本文的全国性人口数据均指的是中国大陆。）。在2020—2035年，总人口规模经历峰值后平缓下降，2029年左右达峰值14.39亿，之后开始缓慢下降，2035年约14.31亿。2035—2050年人口规模继续缓慢下降，2050年约13.7亿。据世界人口展望（WPP2017）中方案预测，印度总人口将在2024年超过中国成为世界第一人口大国，届时印度和中国人口都在14亿以上，而第三位的美国人口仅为3.4亿。2050年我国人口总量远高于第三位的尼日利亚（4.11亿），仍稳居世界第二位。超大人口规模既是压力也是动力，意味着我国应对各种人口挑战的回旋余地更大，综合发掘人口潜能的空间更广泛，实现创新驱动发展的动力源泉更加丰厚。
2035—2050年老年人口比例增长速度相对较慢，老年人口高龄化趋势明显。在2035—2050年，老年人口占比将在15年内增加约7个百分点，总量年均增加约500万。2050年突破4亿，占比达29.3%，略高于发达国家平均水平，在世界排名第16位左右，进入全球老龄化最严重的国家行列（图2）。这一期间高龄老年人口数量显著增加，老年人口高龄化进程提速。80岁及以上高龄老年人口将由2035年的7663万快速增至2050年的1.4亿，与同期俄罗斯（1.3亿）总人口相当，超过欧洲（0.72亿）、北美（0.38亿）高龄老人数量的总和。80岁及以上人口占老年人口比例将由2035年的23.5%增加至2050年的35.8%，低于届时德国（43.3%）、意大利（43.0%）、法国（42.1%）、日本（41.2%）等，与同期欧洲的平均水平（36.4%）相当。
（二）在2020—2035年，老年人口规模快速攀升，此后高龄化进程提速
2018年，我国65岁及以上老年人口规模为1.67亿，占比为11.9%。2020—2035年老年人口数量大幅度增长，低龄老年人口占比较高，老龄化水平略低于同期发达国家（图1）。在2020—2035年，老年人口占比将增加约11个百分点，并将迎来两次老年人口增长高峰，分别为2018—2022年、2028—2039年，年均净增860—1120万。第二次增长高峰持续时间长且速度快，年均增速约达1100万人。2035年老年人口达3.26亿，占比为22.8%，比同期发达国家平均水平低1.7个百分点，比欠发达国家平均水平高出一倍，与同期英国、瑞典、挪威、美国老龄化程度相当。这一阶段老年人口相对比较年轻，65—69岁年轻老人占老年人口总量比重在30%—40%之间，80岁及以上高龄老人占老年人口比重保持在24%以下，有利于在进入深度老龄化之前，完善相关的经济社会制度安排。这一阶段人口老龄化带来的失能老人、养老机构等一些突出问题需高度关注。
（三）总抚养比和老年抚养比快速攀升，少儿抚养比保持平稳
2018年，我国人口总抚养比为40.4（15—64岁人口=100，下同）。在2020—2035年，总抚养比上升速度较快，劳动年龄人口承担相对更重的抚养负担。这一时期总抚养比将增加到58.4，2030年超过50，退出人口红利窗口期。2035年达57，约100个劳动年龄人口抚养36个老年人和21个少儿人口，与届时发展中国家平均水平相当（54）。受生育政策调整带来的出生人口高峰影响，少儿抚养比将在2022年左右上升到峰值24.8，之后开始缓慢下降。2027年老年抚养比将超过少儿抚养比，但老年抚养比均低于36。这期间我国总抚养比不高，人口年龄结构仍然有利于经济发展。
在2035—2050年，总抚养负担持续保持高速增长，老年人将成为劳动年龄人口肩负的主要压力，与同期欧洲国家水平相当。这一时期，总抚养比继续增加16，2050年达73，约100个劳动年龄人口抚养51个老年人和22个少儿人口。该时期的少儿抚养比稳定在20—22，老年抚养比将上升15。2050年，总抚养比接近51，其变化主要源自老年抚养比变动。2050年，我国总抚养比将与欧洲整体水平（75）相当，远高于发展中国家平均水平（57），仍显著低于日本（96）。
（四）在2020—2035年，劳动年龄人口规模快速下行，此后进入中年成熟劳动人口主导期
2018年，我国15—64岁劳动年龄人口规模为9.93亿。在2020—2035年，劳动年龄人口数量快速减少，占比高于同期发达国家，但劳动力老化程度加深。2026年之前，每年劳动力总量均在9.8亿以上。2027年开始进入快速下行通道，以年均780万的速度减少，2035年降至9.1亿，占总人口比重为63.7%，高于发达国家平均水平。15—59岁劳动年龄人口规模从2018年的9.11亿下降到2035年的8.0亿，占总人口比重降至56.1%。劳动人口年龄中位数由2017年的39.4岁上升为2035年的42.7岁，提高了3.3岁。45—64岁中年成熟劳动力占劳动力总量比重将持续升高。2017年占比为40.2%，2035年升至47%。
2035—2050年劳动力规模下降速度趋缓，占比与同期发达国家持平，劳动力年龄结构变动较为平缓。15—64岁、15—59岁劳动力总量分别从2035年的9.1亿、8.0亿，降至2050年7.9亿、6.7亿，年均分别减少800万、880万。15—64岁劳动年龄人口占比从2035年的63.7%降至2050年的57.7%，与届时发达国家水平相当。随着1990—2005年出生人口步入成熟劳动年龄，45—64岁中年成熟劳动力占劳动力总量比重呈现小幅波动下降，2050年约为45.3%。在2020—2035年、2035—2050年两个阶段，我国仍属于全球劳动力资源较为丰富的国家。
二、深化对人口老龄化影响的认识
实践表明，发达国家在进入人口老龄化后，仍然保持了较长时期的经济社会发展。近年来，关于老龄化对经济社会发展影响的研究越来越多，然而人口老龄化对经济社会的影响还未达成共识，对其长远影响也缺乏充分的认识，仍需对人口老龄化的影响进行长期深入的研究。
（一）不能简单地把人口老龄化当作问题来对待
人口老龄化是人口转变的必然结果，是人类文明进步的标志。随着医疗技术进步、人口平均预期寿命延长，全世界都在经历不同程度的老龄化进程。越来越多的证据表明老龄化与低生育率是一个对称命题，它是人口发展规律使然，是人们生活方式变化和对高质量生活追求等理性选择的结果。要顺应老龄化趋势和规律，立足当前、着眼长远，加强顶层设计，做到及时应对、科学应对、综合应对。
（二）人口老龄化并不一定会带来经济衰退
尽管许多研究认为老龄化将带来经济增长乏力，但是近年诸多研究发现老龄化不一定带来经济衰退。美国国家科学院的研究表明，人口老龄化对政府支出会有显著影响，但对劳动生产率和创新的影响很小，对资产价格也不会有大的影响。老龄化导致的私人资产积累甚至有可能对经济产生积极作用。总体而言，人口老龄化对生活水平的影响有限，对于整个经济的宏观影响是温和的。还有学者利用半内生增长模型，研究发现存在人口老龄化促进经济长期增长的可能。著名投行摩根士丹利于2018年发布的一份报告《日本宏观和策略：日本从落后者到领导者的历程》，预测日本拥有比G7集团中的其他成员国还好的前景。针对日本严重的老龄化问题，报告指出“学术研究并未有实质发现人口老龄化与生产效率减退直接相关”。也有研究发现中国人口老龄化对经济增长并非一成不变，呈现明显的非线性及显著的门槛特征。这些对我们深化认识人口老龄化对宏观经济影响具有积极意义。
（三）老龄化不必然带来创新能力下降
进入老龄化社会可能会带来社会活力的下降，但现有研究并不认为老龄化必然使得一国创新能力下降。著名人口经济学家罗纳德李（Ronald Lee）和安德鲁梅森（Andrew Mason）利用国民经济核算体系（SNA）数据，运用国民转移账户（NTA）模型，实证分析了德国、法国、日本、巴西、中国、印度、尼日利亚等40个国家的低生育率和人口老龄化对生产生活水平的影响，发现国际资本流动、贸易、技术创新可能会减轻人口老龄化带来的不利影响，低于更替水平的生育率将使人均消费最大化。还有学者利用1870—2009年21个OECD国家数据，分析发现受过良好教育的老年人的创新能力比年轻人要高，表明创新能力随着年龄的增长而提高。日本是发达国家中老龄化程度最高的国家，然而近二十年来劳动生产率仍然在增长。国际劳工组织数据显示，按照购买力平价方法测算，日本1990年的劳动生产率为75377国际元，2017年为94161国家元，年均增长0.8%。
（四）人口老龄化带来的挑战
在人口老龄化长期发展趋势下，如何建立一个城乡统筹、形式多样的养老保险制度和医疗保险制度，增加公共医疗服务资源供给，合理控制公共养老金规模和控制公共医疗费用支出，将是一个严峻的考验。当前，我国社会保障体系仍有不完善之处，养老和健康保障制度顶层设计亟待加强。社会保障制度建设存在明显的城乡差异特点，农村社会保障制度明显滞后于城市。随着人口老龄化进程加快，农村的养老、医疗等方面的压力相对城镇将更加突出，西部和贫困地区尤为严峻，建立完善农村老年人社会保障制度迫在眉睫。人口老龄化对养老服务发展提出更高的要求，不断缩小的家庭规模给中国传统的孝道文化带来巨大挑战。
（五）加强中国老龄化研究
中国人口老龄化具有很多独特性，需要认识中国人口老龄化特点、形成机制研究，定量判断老龄化趋势。当前迫切需要加强老龄化对经济社会发展影响、老年健康等理论研究和实证研究，比如老年储蓄之谜，中国经济制度结构与发达国家存在巨大差异，需要慎重选择人口老龄化的理论和经验分析模型。未来对老龄问题的研究不仅要着眼于老年人口自身问题，要将积极应对人口老龄化与创新驱动发展、现代化经济体系、乡村振兴、可持续发展等国家战略和重大举措深度融合，实现在发展中积极应对人口老龄化。
三、积极应对人口老龄化的对策建议
我国对人口老龄化问题的探索还处于起步阶段，比如，如何将人口老龄化转化为经济社会发展的有利因素等。老龄化问题不仅仅是老年人口增长、老年人养老保障的问题，更要在人口老龄化的新国情之上，努力建设社会主义现代化国家，将积极应对人口老龄化与创新驱动发展、现代化经济体系、乡村振兴、可持续发展等国家战略和重大举措深度融合，实现在发展中积极应对人口老龄化。在2020—2035年，要加快推进创新驱动型发展，积极构建适应老龄化社会政策制度，在共享经济、智能经济等新经济下，促进积极应对人口老龄化与创新驱动发展、乡村振兴等国家战略的深度融合，奠定积极应对人口老龄化的物质和制度保障基础。2035—2050年，巩固完善老龄化政策制度，为人的全面发展提供制度保障。
（一）构建与人口老龄化相适应的现代化经济体系
老龄化问题是重大经济发展问题，将人口老龄化因素同高质量经济发展相结合，构建与老龄化相适应的现代化经济体系。
一是抢抓进入重度老龄化前的机遇期，实施科技创新积极应对人口老龄化战略。创新是引领发展的第一动力，是全面、积极、综合应对人口老龄化、实现经济持续发展的战略选择。需要认识老龄社会中旺盛的老年护理、健康需求，把握新时代老年人对美好生活向往的需求，加强科技创新，探索积极应对人口老龄化的科技创新道路。发展人工智能、生物技术、健康等科技前沿产业，拓展实施国家重大科技项目，强化基础研究和应用基础研究投入，推进癌症等重大疾病防治攻关，形成一批满足老年人多样化需求的养老科技用品，如家庭服务机器人、老人智能移动辅助产品等，为建设健康中国、智慧社会提供有力支撑。
二是挖掘人口数量、素质、健康等综合红利。到本世纪中叶，中国收获第一次人口红利的潜在机会虽弱犹存，更为重要的是，人口综合素质大为改观，收获质量型人口红利的基础正在强化。推行劳动密集型产业阶梯式转移，结合人口老龄化、经济发展等区域差异特点，提高劳动年龄人口的劳动参与率和劳动生产率，收获人口数量、素质、健康等综合红利。加强城乡基础教育与全民教育培训投入，增进全民健康，建立终生学习与教育的机制，夯实应对人口老龄化的长期坚实基础。
三是规划老年人力资源和人力资本开发利用。审视现有老年人的年龄判断标准，打造老年健康、活力的社会。重视低龄老年人力资源开发，完善劳动就业法律法规，提供工作就业、教育培训等服务，鼓励老年人积极参与社会经济活动，促进发挥老年人的潜力。倡导形成积极就业观，加快出台渐进式的延迟退休年龄管理办法，提高老年人社会参与。充分考虑行业、地区差异特点，制定有利于技术进步、科学研究的老年人力资本开发政策，实行差异化的老年人人力资源开发策略。推动跨学科的老年人力资源开发研究，为老年人力资源开发提供科学指导。
（二）构建与人口老龄化相适应的保障制度和服务体系
根据老年人养老服务需求，加强顶层设计，以政府主导、市场化为发展方向，发展居家为基础、社区为依托、机构为补充，以长期照护服务为重要内容的老龄服务体系。
一是整合社区、农村的公共服务资源，加强对家庭的支持。根据老年人空间分布特征，重塑城乡老年基本公共服务配置单元，以需求为导向，统筹面向城乡老年人的配套建设，包括公共基础设施、生活服务设施、医疗卫生设施和文化体育设施等。加快建设社区居家养老中心、托老所等养老服务机构，优先为失能失智老人、高龄老人提供服务。全面加强社区公共服务综合信息平台，建设社区公共服务“一站式”服务机构，统筹提供社区基本公共服务的咨询、办理和反馈服务，发展针对老年群体的特色服务。
二是加快建立符合国情的、全国统一的长期护理保险制度。建议在我国15个城市试点长期照护保险制度的基础上，立足经济发展阶段，建立符合国情的、全国统一的长期护理保险制度，尤其是要重点面向高龄老人、失能和部分失能老年人。
三是加大对高风险家庭的支持。针对贫困家庭、计划生育特殊家庭、残疾人家庭、留守老人家庭等，妥善解决他们的生活照料、养老保障、健康服务和精神慰藉等问题。建立完善独生子女护理假制度，适当延长独生子女探亲假时间，并逐步扩大至所有子女家庭。建立完善以家庭为核心的社会救助和福利政策，比如新生儿营养补贴、贫困家庭子女津贴、老年人健康保障等，帮助家庭减轻负担。
（三）构建与人口老龄化相适应的健康促进制度
健康是老年人实现自我功能的基础性问题，是积极应对人口老龄化的重要内容。重点推进医养结合，促进医疗卫生机构和养老机构建设，加强老年群体健康管理服务，发挥医养机构在健康、养老服务功能方面的双重优势。
一是重点推进医养结合。目前，我国已基本形成4种医养结合模式，包括医疗卫生机构开展养老服务、养老机构增设医疗服务机构、医疗机构与养老机构协议合作、医疗养老服务进社区进家庭。建议在我国实践的基础上，完善推进医养结合的支持政策，实现医养结合照护服务的标准化。立足地区发展实际，创新和推进养老机构、医疗机构、老年活动中心、老年大学等融合发展模式，满足老年人健康养老服务需求。鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展，重点发展居家入户服务，推动健康养老服务延伸至社区、家庭。
二是完善老年健康服务体系建设。以社区卫生服务机构、村卫生室、养老机构为依托，建立健全保健—预防—治疗—康复—护理—安宁疗护的综合连续的老年健康管理服务体系。加强老年病医院、康复医院、护理院和综合性医院老年病科建设，推进老年卫生公共服务资源均等化。全面开展家庭医生签约服务，推进基层医疗卫生机构和医务人员与社区、居家养老结合，为老年人提供连续性的健康管理服务和医疗服务。大力推进“互联网+医疗健康”，为老年人医疗卫生服务提供便利。开展以疾病预防为核心的老年人健康宣传教育，增强老年人的自我保健意识和能力，为老年人健康生活方式和健身活动提供指导。
三是加快老龄健康为核心的综合学科建设，增强人才培养和基础科学研究。借鉴日本等发达国家或地区的经验，加快建立一批专门针对老龄基础科学、老年医学研究机构，涉及老年学、老年医学、康复学、养老护理学、精神病学等跨学科领域，设置老年医学学院和相关专业学科、创建老年人医疗尖端研究中心。加强老龄科学基础研究，完善老年人口监测调查、数据共享与决策分析。
（四）构建与人口老龄化相适应配套政策体系
一是改革完善生育政策。2013年“单独两孩”和2016年“全面两孩”政策实施，政策效果明显，二孩比例显著上升。生育政策调整后，近几年生育水平明显向上波动，达到1.7。预计未来几年总和生育率将在波动中平缓下降，长期来看，受人口结构、生育观念转变、经济发展等综合因素影响，生育水平仍存在下行压力。建议继续做好生育政策研究和政策储备，加大力度完善住房、托育、家庭养老、税收等相关配套政策，创造宽松自由的政策环境。
二是改革完善人口流动政策。根据2015年原国家卫生计生委组织开展的流动老人专项调查，流动老人以低龄为主，70岁以下的流动老人约占八成。完善老年人随迁落户政策，鼓励低龄老年人自愿随子女迁移户口，享受迁入地基本公共服务，促进参与社会发展。鼓励老年人随子女迁移，促进家庭团聚，支持成年子女与老年父母共同生活，巩固和增强家庭养老功能。针对流动老人的心理健康和慢性病管理等问题，加强对留守老人的关爱帮扶和健康教育，做好流动老人和返乡流动人口社会保险、基本医疗卫生服务的接续。
三是加强人口发展战略研究。建立完善人口跟踪监测机制，加强出生人口动态监测，科学研判未来出生人口和生育水平变动趋势。充分认识和把握人口迁移流动新趋势、新特点，对流动老人、留守老人人口学特征、健康服务需求、养老意愿行为进行监测分析。持续开展积极应对人口老龄化战略研究，及早研究、前瞻谋划老龄领域重大问题，把应对人口老龄化渗入经济社会发展全领域。
（五）构建与人口老龄化相适应的宣传倡导环境
生命教育是人生观教育的重要组成部分。针对全社会，通过老龄国情教育等方式，开展死亡的权利、生命的意义等内容的教育，促使人们形成文明科学现代生死观，使人活得更有尊严、生命更有质量，每个阶段人的潜能都能充分发挥。针对老年人，以家庭、社区、行政村为主阵地，开展积极老龄观教育、健康老龄化教育、维护老年人合法权益的法制教育和普法宣传工工作。加强老年文化建设，促进关爱老年人的意识和老年人的自爱意识提升，积极应对人口老龄化的社会氛围更加浓厚。大力培育发展各级老年人社会组织，提供健康服务、养老知识宣传等。
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