一俄罗斯社会保障制度的历史演变

(一)苏联时期的俄罗斯社会保障基金的特点

苏联时期,社会保障制度被写入了宪法并加以完善。其中,在1977年10月7日通过的《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》有了比较充分的表述:苏联“社会的生活准则是大家关心每个人的福利和每个人关心大家的福利”[1]。

这部宪法第35条规定:“采取专门措施保护妇女的劳动和健康”,“对母亲和儿童给予法律保护”;宪法第42条规定,苏联公民“有享受保健的权利”;宪法第43条规定,苏联公民“在年老、患病、全部或部分丧失劳动能力以及失去 赡养者的情况下,有享受物质保证的权利”[2],等等。20世纪60年代,苏联将社会保障范围从城市扩展到了集体农庄。20世纪70年代,城乡社会保险制度除了医疗保险管理方式以及年金支付方式上的差别外,实现了统一的享受待遇资格条件,从而将社会保险的范围覆盖到了“全民”[3]。

虽然在高度集中的计划经济体制下,由于资金匮乏,机构基础条件差,设备落后,社保人员的工作缺乏热情,俄罗斯普通百姓并未享受到优质的社会服务。但是,这种“低水平”的社会保障却在绝大部分公民,特别是低收入阶层中产生了深远而积极的影响。同时,计划经济体制的社会保障体系使人们产生了这样一种观念:社会事务由国家来管是自然的,社会主义制度下的社会保障人人有份。但是,到了20世纪80年代中后期,随着计划经济的弊端日益明显,苏联的经济增长速度变慢,国家财政不堪重负,这使得原先的保障制度难以为继。

(二)苏联解体后俄罗斯社会保障基金的来源

苏联解体后,俄罗斯在转型初期经济急剧衰退,依靠国家财政支持的保障支付遇到了困难。为了维护社会稳定,俄罗斯政府一方面在继承苏联时期的社会福利保障的同时,又对这种社会保障制度进行了改革。例如,改革退休金制度和医疗保险制度,健全社会救助机制等。另一方面,社会保障制度在内容、管理与运行等方面出现了新的特点。特别是在资金来源方面建立的基金制度,改变了过去单纯依靠国家预算拨款的做法,实行国家、企业和个人三方分担的筹集方式,成了俄罗斯社会保障运行方案的重要特征。

俄罗斯现行的社会保障制度改变了完全由国家预算支出的局面,除了国家财政拨款的预算资金外,国家与地方主体财政、企业雇主、雇员和自雇者(即依靠资产性收入以及其他渠道获得收入的自然人)一起承担社会保障的义务。目前,俄罗斯联邦社会保障资金主要来源于如下几个方面:一是统一社会税;二是政府的财政预算拨款;三是社会保障基金的投资收益;四是各种形式的捐赠。统一社会税是2000年8月5日俄罗斯时任总统普京签署的《俄罗斯联邦税法典》中新增添的联邦税种之一,于2001年12月31日俄罗斯联邦第198号法律通过, 2002年1月1日起正式施行。统一社会税的税率分别为:养老保险金的税率为28%,医疗保险金的税率为3. 6%,社会保险金的税率为5. 4%[4]。

二俄罗斯社会保障的险种与基金

(一)俄罗斯的养老基金及其养老保险的确立

俄罗斯养老基金是1991年12月27日俄罗斯联邦最高委员会通过的第2122-1号决议确定的;对有关非国有的退休基金会进行的界 定则是1998年5月7日颁布的《关于非国有的退休基金会》的第75-ФЗ号联邦法中做出的。

2001年12月15日通过的《关于俄罗斯联邦的强制养老保险》的第167-ФЗ号联邦法章程确立了俄罗斯联邦强制养老保险及其地方机构的责任与义务。其中,第5章指出,“俄罗斯养老基金会是强制养老保险的国家机构并且承担承保人的责任”。此外,该联邦法还规定了俄罗斯养老基金会及其地方机构一起来完善资金的管理。在这一系统中,下级机构必须服从上级机构的管理。最值得一提的是, 2001年12月17日颁布的《关于俄罗斯联邦的劳动退 休》的第173-ФЗ号联邦法。依照该法律,俄罗斯劳动退休金的金额被分为基础养老、保险养老和积累养老3个部分。其中,基础养老部分的资金由联邦财政承担;保险养老部分的金额是指投保人为保障退休后的生活而进行的保险缴纳;积累养老部分,同样来自于保险缴纳的金额,是由被保险人缴纳、用于积累部分的追加款项。投保人缴纳的积累部分的追加资金将交给非国有的退休基金进行运作。2001年12月31日颁布的《俄罗斯联邦税法及关于税收和保险缴纳金规定的增补与修正》的第198-ФЗ号联邦法章程对俄罗斯联邦税法及税收和保险缴纳金作了增补与修正。该章程指出,俄罗斯强制养老保险资金的缴纳来自于统一社会税。同时规定,经统一社会税收缴的全部资金均属于联邦财政。2003年1月10日出台的第14-ФЗ号联邦法对1998年5月7日颁布的《关于非国有的退休基金会》的第75-ФЗ号联邦法进行了修正。该法规定了非国有的退休基金会的权力和管辖范围,以及与国有的退休基金会之间的关系。这些主要法规的颁布奠定了俄罗斯现代养老体系的框架。

(二)俄罗斯医疗保障基金及其医疗险种的确立

在谈及俄罗斯医疗保障基金体系的构架时,不得不提到3个法律文本: 1991年6月28日通过的第1499-1号联邦法规定,投保人(个人和组织)要向强制医疗保险基金会缴纳医疗保险金,而承保人则将与提供给被保险人的服务的医疗机构进行结算。该法规定,不同地区的被保险人缴纳金额约为工资总额的6% ~13%。1992年12月25日通过的俄罗斯联邦《关于在1993年第一季度市民向俄罗斯联邦强制社会保险、就业保险和医疗保险的保险费率缴纳的问题》的第4230-1号法案中,规定了俄罗斯缴纳强制医疗保险费的费率为3. 6%。

1993年2月24日俄罗斯联邦最高委员会通过的《1993年关于向公民强制医疗保险的财政拨款的程序》的决议中,确定了国家在强制医疗 保险框架内进行财政拨款的卫生机构。在该决议中,包含了强制医疗保险联邦基金会和强制医疗保险地方基金会的内容,规定了在缴纳的3. 6%的缴费中, 0. 2%划拨给联邦基金会,而3. 4%划拨给地方基金会。在1993年,如果哪个区域没有建立地方强制医疗保险基金会,可以暂时由联邦基金会负责[5]。随着这些法律文件的颁布, 1993年5月27日,强制医疗保险联邦基金会正式诞生;同时,在各联邦主体也建立了地方强制医疗保险基金会。到1998年,医疗保险公司、强制医疗保险基金会等有关的医疗保险机构都普遍建立起来了。截至2004年1月,在俄罗斯联邦,已有4 150万公民被纳入医疗保险的改革[6]。

(三)俄罗斯社会保障基金及其生育险种、工伤与职业病险种的确立

从1991年1月1日起,根据俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国部长会议的决议和独立工会联盟在1990年12月25日公布的《关于对俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国劳动者进行财政拨款的管理和程序》的第600/9-3号决议,建立了俄罗斯社会保险预算外基金会。

后来,又对该基金会进行了不断完善。1992年8月7日公布的《关于俄罗斯联邦社会保险基金》的第822号总统令、1993年9月28日公布的《关于俄罗斯联邦国家社会保障的管理机关》的第1503号总统令、俄罗斯联邦政府1993年10月26日公布的《关于俄罗斯联邦社会保障基金问题》的第1094号决议以及俄罗斯联邦关于社会保障基金会的章程等法律文件的颁布,使社会保障基金会成为俄罗斯联邦政府下属的财政—信贷机构。

强制社会保障基金最初主要用于支付暂时失去劳动力者的补贴、怀孕及妊娠期的妇女和1. 5岁以前的婴儿的补贴以及丧葬费用等;自2000年起,社会保障基金开始对在生产环境下遭受健康损害的工作者进行补偿支付。这一新险种的规定来自于1998年7月24日公布的《强制社会保险中关于工伤和职业病的规定》的第125-ФЗ号联邦法。从2005年1月1日起,该基金根据2004年8月22日公布的第122-ФЗ号联邦法做出的决议,承担对享有社会疗养服务的公民在疗养院享受社会服务的疗养费用,以及往返医疗地点的联邦预算承担的费用。

根据俄罗斯政府2004年12月12日通过的《关于确认2005年残疾人的保障规则》的第771号决议,强制社会保障基金开始承担应当由联邦财政承担的卫国战争的残疾老战士恢复健康的技术器材的任务。这些器材包括各种假体(假牙除外)和修复整形用品等。此外,基金会还制定和实施国家关于完善社会保障、保护工人健康的纲领[7]。

(四)基金制与俄罗斯社会保障范围的其他险种

目前,俄罗斯三大保障基金几乎涵盖了俄罗斯社会保障的主要险种。俄罗斯社会保障的其他险种,如社会优抚制度和失业救济制度均被纳入了国家预算。早在1991年4月19日,俄罗斯联邦为了应对失业问题,曾颁布《俄罗斯联邦关于居民就业》的第1032-1号法案,设立了国家劳动就业基金。1993年6月8日通过的《关于确立俄罗斯国家居民就业法章程》的第5132-1号决议确认,就业基金属于国家预算外资金,不计入联邦预算和联邦主体财政,其资金形成和支出方式由国家就业基金条例做出规定。根据2000年8月5日新出台的第118-ФЗ号决议,第5132-1号决议从2001年1月1日失去效力。俄罗斯联邦居民就业基金从此被撤销,解决居民的就业问题开始完全由联邦预算承担。2003年1月10日通过的《关于俄罗斯联邦居民就业问题》的第8-ФЗ(166)号的法案是至今仍有效力的法律文本。其中,第22条第3款规定,促进居民就业和对失业者进行社会救助的措施,由俄罗斯联邦卫生和社会发展部承担。其资金来源由以下几部分构成:促进就业经费由联邦财政、联邦主体财政和地方财政共同负担;失业者社会支持经费,包括各种形式的补助金、物质帮助以及支付提前退休人员的待遇等由联邦财政负责。

与此同时, 1996年卫生和社会发展部劳动和就业局成立,并在全俄89个联邦主体设有分支机构,在2 500个城镇设有居民就业中心和95个职业培训中心。就业促进政策的资金由联邦和地方预算拨付,用于就业促进的补充资金也可以是预算外资金[8]。

三俄罗斯社会保障基金运行的特点

(一)保险基金的社会化

俄罗斯社会保险基金的社会化主要包括3个方面:组织的社会化。政府不再直接管理保险事业,而以立法的形式对社会保险的各项内容做出规定,成立专门机构,对社会保险基金进行统一集中的管理和运作,国家在这方面只起到监督和协调作用。管理者的社会化。现 行的保险基金管委会的组成以及基金管委会主席的遴选,均由社会相关部门的代表组成,这就充分发挥了社会力量在社会保障管理中的管理、监督和服务作用。筹资的社会化。社会保险基金的来源包括政府、单位和个人等社会的各个方面,而不是由政府和单位统包统揽。

这种社会化社会保障的基金制的优点就在于:由全社会共同承担社会保障责任,拓宽了资金的来源渠道,减轻了国家的财政负担;可调动全社会的力量积极提高社会保障的水平,最终形成有效的社会保障管理机制。同时,利用机构间的竞争,既可以在一定程度上避免医疗资源的浪费,也有利于提高保障机构的服务质量。

(二)全面化与差异化相结合

1.由全覆盖的基本保障服务与有重点的社会保险相结合

为了适应新的市场经济的改革,俄罗斯联邦财政对社会不同的保障对象进行分类,并提供不同的服务。国家虽是社会保障的主体,但预算全额承担的社会保障经费已改为预算和法定保险基金会共同承担。这使国家从过去的无限的社会保障责任转变为当前基本的社会保障责任,由完全免费转变为基本保障免费。除了让全社会的在职人员建立强制的社会保险基金外,目前,俄罗斯财政还承担着孤寡老人、失业者、妊娠期的妇女、儿童、残疾人以及多子女家庭等弱势群体的社会保障。国家设立的敬老院和老年服务机构、公费医疗机构、疗养机构和社保服务机关的资金也全部由联邦财政负担。对于一些在高危险行业工作和有特殊贡献的专业人才,政府还制定、实施了补充养老保险计划。

2.全民的强制保险与少量的自愿保险相结合

基金制度的实施,在一定程度上缓解了俄罗斯联邦在转轨过程中出现的严重社会问题,使老年人、残疾人和失业人员等社会低收入群体的生活有了基本的资金来源。但受到国家预算不足的影响,俄罗斯公民实际上享受的保障服务项目有限,服务质量偏低。除了强制保 险之外,俄罗斯公民还可以通过企业额外缴费和公民个人缴费选择其他非国有的保险公司进行投保;实行自愿的社会保险,以享受强制保险之外更好的服务。这样,一些商业性的保险公司也随之发展起来。这些商业性保险的特点是服务好,但价格较为昂贵,其投保人群主要为中产阶级的中、上层和富人,所占比例不大。

总体说来,俄罗斯设立资金来自多方面的社会保障基金,保障了劳动者的基本生活,维护了社会稳定,为社会经济的发展创造了良好条件,保证了劳动力的生产和再生产,为经济的发展提供了必要的支持。