摘要：数字治理是数字化技术与治理理论的融合, 其具有提供智能化公共服务、推动公民互动参与、实现政府治理创新的作用。通过对国内近十四年数字治理期刊论文的文本分析发现, 我国数字治理理论研究在指导实践发展方面取得了一定的成果, 但研究结果表明, 我国数字治理研究方法和对象单一、研究内容趋同。推动数字治理的实证理论研究、公民的互动参与、基层数字治理的研究将成为未来数字治理研究的重要内容。数字治理目标达成的过程中“数字”与“治理”如何平衡、人工智能时代数字治理中政府角色如何定位等问题值得我们进一步研究与思考。

一、国内数字治理研究背景

随着经济社会的快速发展, 物联网、云计算、Web3.0技术、人机交换技术、人工智能技术等数字化技术的普及, 意味着人类社会进入数字化发展的大数据时代, 这对政治、经济、社会、文化、生活等各个方面产生了重大而深远的影响, 也引发了人们对政府治理模式转变的思考。数字信息技术的迅猛发展, 使政府能借助互联网数字技术进行社会治理, 即利用互联网、物联网、数字化等技术进行数据的收集、存储及关联分析, 全面感知社会事项及公众所需,从而增强政府与公民之间的互动, 大大提高政府办事效率, 减少政府公共管理的横向协调及纵向整合的成本, 为新时期的政府决策提供重要的技术支撑和丰富的数据资源, 这对于政府的智慧决策以及高质量公共服务的提供意义重大。

党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力的现代化, 而“十三五”规划时期则是大数据技术革命全面爆发的关键时期, 人工智能逐渐成为社会发展的主流, 致使我国学者主张效仿的新公共管理模式遭到理论与实践的双重重创。信息化时代数字鸿沟、数字碎片化、数据安全、信息孤岛、数据割据等问题逐渐凸显。随着我国民主政治不断发展, 公民地位逐步提高, 公民参与意识快速觉醒, 以公众参与为中心的数字治理应运而生, 但其建设发展尚处于起步阶段, 且具有明显的实践先于理论的特点。

(一) 数字治理产生的政策理论背景

复旦大学竺乾威教授在其2008年出版的著作《公共行政理论》一书中系统译介了Patrick Dunleavy关于数字治理理论的观点, 自此数字治理的研究开始进入国内学者的视野。2015年7月4日, 国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》指出, 要充分利用线上提供公共服务便利及成本低的优点, 发展政府基于线上线下的网络化公共服务。2015年8月31日国务院又印发了《促进大数据发展行动纲要》 (简称《纲要》) , 提出加强顶层设计和统筹协调、加快政府信息平台整合、消除信息孤岛等要求, 从而大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享, 并指出到2018年, 中央层面要构建形成统一的互联网政务数据服务平台, 基本建成跨部门共享校核的国家基础信息资源体系, 实现与各领域信息资源的汇聚整合和关联应用。2016年1月20日国务院办公厅印发的《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》 (以下简称《建设指南》) , 旨在推动“互联网+政务服务”技术体系建设, 构建国家级、省级、市级以及县乡级政务信息资源的交换平台, 促进政务数据资源的开放共享, 这简化了政务服务程序, 大大提高了中央与地方政府政务服务的效率与水平。此外, 我国一些地市政府也出台了有关数字治理的政策文件, 例如佛山市政府制定的《“四化融合, 智慧佛山”发展规划纲要》, 使各级政府充分利用互联网数字技术来指导自身的治理变革, 是其治理效率与能力提高的重要举措, 也为政府推动数字治理奠定了重要政策理论基础。

(二) 数字治理产生的现实依据

在信息科技迅速发展的现代社会, 互联网快速发展并普及, 由《中国互联网络发展状况统计报告》可知, 截至2017年6月, 我国网民规模达7.51亿, 占全球网民总数的五分之一, 其中手机网民规模达7.24亿。随着互联网用户的快速增长以及我国民主政治的完善发展, 公民表达自身诉求的意愿变得更加强烈, 其不再满足于利用网络被动地“下载”———获得信息和服务, 而是热衷于积极地“上传”———参与。互联网、物联网、云计算等领域的数字化技术在政府治理、企业管理以及媒体宣传等各方面得到了广泛的运用, 较好地实现了数字化技术在社会各个领域的创新发展, 而政府部门数据资源的深入应用催生着数据资源管理, 这就要求各级政府积极主动适应信息化时代的发展, 在治理中创新利用数字化技术来实现政府信息的开放共享。目前, 北京、天津、江苏、浙江、广东以及上海等发达地区和城市已经率先启动了数字化城市建设, 充分利用计算机网络技术、无线通讯技术、GIS技术、云计算技术以及数据库技术等, 构建数字化城市管理平台, 实现城市治理的数字化建设, 大大提高了政府服务的能力和水平, 得到了社会各界的广泛认可。

二、国内数字治理研究进展

(一) 数字治理与数据治理的概念辨析

1. 数据治理的概念

数据治理在大数据的背景下产生, 而大数据是以数据为核心的数据资源, 从2012年开始成为学术界研究的热点。大数据不仅具有物理属性之大, 还兼具规模性、多样性、高速性以及高价值性 (简称“4V”) 的四重技术属性, 同时呈现出权力多中心、交互回应性、网络关联性、需求个性化的四重社会属性。因此, 在大数据背景下, 有学者认为, 数据治理是对数据资产行使权力和控制的活动集合, 并处于核心位置。也有学者认为数据治理是指利用数据化网络平台, 通过数据挖掘、统计分析等手段, 把所收集整合的数据以可理解的、交互的方式展现给使用者, 从而为用户的决策分析提供数据支持。而政府数据治理能力是指政府收集、分析以及运用数据来达到其管理社会事务、服务大众需要的目的, 这样的数据治理意味着政府的业务从事前的审批转到事中事后的监管, 用于公共决策的数据质量影响着其发展。数据治理不仅依靠一系列的大数据技术, 还需建立一套与管理机制相结合的体系框架。简单地说, 数据治理是实现数据的可持续管理与利用, 包括数据发现和检索、维持数据质量、增加数据价值、长期可供使用等一系列行为, 并涵盖数据鉴别、归档、管理、保存、检索和呈现等几大方面。透过数据治理实践可以看出, 数据治理是指政府充分利用物联网、移动互联网、云计算、Web3.0等信息技术, 收集、存储与统计分析和民生相关的海量数据, 搭建政府数据资源开放与共享平台, 为政府决策的精准化提供重要的技术支撑与丰富的数据资源, 实现政府治理的“智能化”, 使政府由数据的“收集者”向“分析者”转变、由数据的“被索取者”向服务的“推送者”转变、决策由“预报”向“实报”与“精报”转变, 提高政府数据治理的能力与水平。

2. 数字治理的概念

数字治理, 也叫电子治理, 是产生于电子商务和电子政务之后的概念, 是数字时代全新的先进的治理模式。从广义上讲, 数字治理不是信息通讯技术 (ICT) 在公共事务领域的简单应用, 而是一种社会组织、政治组织及其活动的形式, 它包括对经济和社会资源的综合治理, 涉及如何影响政府、立法机关以及公共管理过程的一系列活动;从狭义上讲, 数字治理是指在政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会互动和政府内部运行中运用信息技术, 易化政府行政及公共事务的处理程序, 并提高民主化程度的治理模式。其涉及政府、市民社会与以企业为代表的经济社会两大主体, 形成政府与市民 (G2C) 、政府与政府 (G2G) 、政府与企业之间的互动 (G2B) 和政府内部运作 (IEE) 的几个层次。数字治理也指政府、公民及其他各主体依托信息技术的运用进行的参与、互动与合作, 构建融合信息技术与多元主体参与的一种开放多元的社会治理体系, 其主要体现在:现代国家治理通过引入信息技术来更好地提升自身在公共管理和公共服务过程中的效能, 同时国家的管理技术、治理手段正变得越来越“数字化”、“网络化”与“技术化”。在数字化背景下, 数字治理依托快速发展的现代信息技术, 使曾经只能在真实的空间里行使的政府职能通过数字化的方式延伸出去, 实现政府整体性服务的数字化。数字化过程的影响主要通过政府部门内部的组织和文化变化加外在市民社会活动者的行为转变而完成的, 使个人或企业利用电子化方法来日益增加共同生产的大多数个人产品, 而留给政府机构的只是提供一个便利化的框架任务。这意味着政府权力由机构中心向以企业或者市民为中心的转变, 增强了政府、市民与企业之间的互动, 体现了服务型政府以及善治政府建设的要求。实际上, 数字治理是现代数字化技术与治理理论的融合, 以政府、市民和企业为治理主体, 是一种新型的治理模式。

3. 数据治理与数字治理的联系与区别

有研究指出, 数字化是将模拟数据变成计算机可读的数据, 为政府提供智能化的民生服务予以重要的技术支撑;而数据化是通过记录和分析量化的一切社会现象, 政府充分挖掘大数据全面量化的技术潜能, 实现对治理行为的全景留痕和数据化, 构建起统一的数据库平台, 促进技术、业务与数据的融合, 实现政府数据资源的开放共享, 推进政府决策的精准化、社会治理的科学化、公共服务的高效化。

总的来说, 数据治理与数字治理既有联系又有区别。一方面, 从治理对象看, 数字治理包含了数据治理、内容治理、数据管治等部分, 是一个较大的概念和领域;但在治理基础上, 数据治理与数字治理都是以物联网、互联网、云计算等现代信息技术为依托, 作用于数字材料与数据库, 包含数据的保存、归档与治理等方面;在治理问题上, 数字治理与数据治理都是在实践中探索推进的, 都为避免传统数据管理出现的数据碎片化、数据割据、数字鸿沟等问题, 解决城市管理、公共服务提供等方面出现的问题, 提高政府治理的能力与水平;在治理目标上, 数字治理与数据治理都有其共同目标, 即信息资源的开放共享以及公共服务的智能化提供。另一方面, 透过其理论与实践的研究发现, 在治理核心上, 数字治理以公民参与为核心, 政府提供治理框架, 而数据治理以政府决策为核心, 公民共享其提供的信息资源;在内容侧重点上, 数字治理强调的是治理资源的数字化, 在数字治理过程中进行数字归档与保存, 并体现治理的本质———公民的参与和互动, 实现数字资产的管理与利用;而数据治理强调的是在数据的整个生命周期内的持续管理与利用, 即包含数据发现和检索、维持数据质量、增加数据价值、长期可供使用等内容, 实现的是数据的持续管理。在适用的领域上, 数字治理适用于各种领域, 而数据治理一般适用于科学与人文领域。

表1 摇数字治理与数据治理的联系与区别

(二) 我国数字治理的经验研究

1. 我国数字治理的实践经验

从现有的研究来看, 我国数字治理具有实践先于理论的特点, 并由发达地区城市向其他城市逐步扩展, 且尚处于数字治理提供智能化服务的阶段。北京市朝阳区为推进城市数字治理, 率先把先进的技术同城市治理相结合, 即利用先进的计算机网络技术、数字化技术、数据库技术等, 结合朝阳区的实际情况, 逐步建立完善部件库、事件库、人口库、单位库;构建包含各类城市管理基础数据的地理信息系统 (GIS) ;建立完善朝阳社区服务网;建立起超大容量、超高速度、高度稳定、开放性强、使用简便的数字化系统平台, 进而把城市发展中遇到的有关交通、住房、医疗、卫生等问题的数据导入GIS以及城管通数字化系统, 并制作成城市数字治理图层集, 便于政府职能部门和相关单位使用, 提高了政府处理问题的效率, 促使政府提供更好的公共服务。天津市西河区创新城市治理的模式, 运用现代信息技术, 推行市场化的数字化信息采集模式, 实现城市治理的数字化、网络化和空间可视化, 有效监督城市问题的解决。江苏通过数字化城市建设来推动数字治理发展, 其多项创新实践在全国率先推广, 例如徐州建成目前全国第一个基于GIS的国土资源电子政务平台;常州建成全国首个警务云GIS平台;苏州建成全国首家省级GIS云服务平台, 实现基于云计算技术和GIS技术构建的省级地理信息公共服务平台的云端服务, 整合公安、民政、公路、水利、交通等部门的权威行业数据资源, 搭建面向政务应用的省级公共服务平台, 推动了城市空间信息化建设。随后随着嘉兴建立的数字城市GIS公共服务平台、“天地图·嘉兴”、“嘉兴公安视频一体化平台”以及重庆、珠海、邯郸等地的数字化平台建设, 数字治理实现了由发达地区城市向其他城市扩展, 为民众提供了智能化的公共服务, 便利了民众生活, 使政府数字治理的水平不断提高。

我国现阶段的数字治理实践发展呈现趋同性特征, 各地数字治理建设大都围绕城市发展的问题、公众服务的智能化提供等各方面展开, 在城市建设、公共服务完善中发挥着越来越重要的作用;我国数字发展依托的是现代信息技术、数字化网络平台等, 其逐步由数字管理走向数字治理, 且数字治理的质量与水平不断改善提高。数字治理的核心是公民的互动参与, 从目前实践来看, 我国公民参与数字治理方面的实践仍不足, 尽管广东省佛山市在推动城市轨道交通智能化建设的过程中, 有融入市民参与, 构建数字化网络平台, 利用该平台广泛听取市民的意见, 还通过与市民的在线互动了解市民的需要和便利, 一定程度上体现了数字治理的要求, 有利于政府公共服务质量的提高, 但其与数字治理的本质目标仍存在一定的差距。

2. 我国数字治理经验研究的重点

我国数字治理包含数字城市、数字政府、数字市民社会等各方面的内容, 从信息技术维度研究数字治理则强调在大数据背景下, 综合运用互联网、物联网、云计算、Web3.0、GIS、计算机网络以及数字化技术等, 不断开创新的信息技术手段, 构建数字化平台, 研究数字治理给政府建设、公共服务所带来的便利及优势;而从公共管理维度研究数字治理则指出数字治理是为解决传统的数字碎片化、数字割据、信息孤岛、数字鸿沟等问题, 推动数据资源跨地区、跨部门的开放共享;不断推动城管、国土、交通、公共教育、医疗、社保、住房、就业、养老等领域的数字治理质量与水平, 从而实现政府的公共服务、社会管理职能, 建设一个智慧型、服务型政府。当前我国数字治理实践集中于地市级以上城市, 虽然北京市朝阳区与广东省佛山市有把数字化技术用于农村社会问题治理的实践, 并取得较好的效果, 但有关农村数字治理的研究较少, 同时数字治理的核心在于构建以公民为中心的数字化治理体系以及更为扁平化的组织结构, 从而实现政府治理的创新。由于我国当前公民参与数字治理的实践较少, 因此, 农村数字治理以及公民参与数字治理仍将是我国数字治理研究的一大重点。

(三) 国内基层数字治理的研究现状

有学者认为, 我国基层政府治理的主要职责为进行社会管理和提供公共服务, 但随着我国基层民主与法治的不断完善发展, 对基层政府治理提出了更高的要求与目标。当前基层政府治理研究主要集中于城乡一体化建设、基层民主推进、基层政府治理所面临的困境等方面, 且研究进展缓慢, 而有关基层数字治理的研究与实践较少。由我国数字治理实践可以看出, 我国数字治理主要集中于地市级以上城市, 基层数字治理发展严重不足。基层数字鸿沟加剧了农村治理成本, 村民的无序参与容易引发社会纠纷, 影响农村社会的稳定。2017年2月, 国务院办公厅印发的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》指出, 为推动乡镇公共服务的智慧化、网络化发展, 应推广数字智能终端、移动终端等新型载体, 灵活运用宽带互联网、移动互联网、物联网等手段, 同时积极应用大数据、云计算等先进理念、技术和资源, 及时了解公共服务需求, 动态掌握实施效果, 实现基层数字治理发展。因此, 不论是现实发展还是理论层面都要求基层政府推进数字治理, 建设一个服务型的基层政府。

现有基层政府数字治理的运用研究主要体现在基层选举的数字化, 即通过量化的数字对候选人的绩效进行评估, 进而统计投票数字, 最终选出合适的候选人;基层公共服务的智能化提供, 利用物联网、互联网、云计算等信息技术搭建数字化平台和整合现有的治理资源, 同时激发公民参与社会治理, 提高基层公共服务的质量, 有助于基层服务型政府的建设。例如四川彭州市农村社区数字治理较好地体现了基层数字治理的要求———政府、村民等主体依托信息技术积极参与到社区治理, 促进互动与合作。现代社会是一个信息技术快速发展的时代, 大数据趋势已经形成, 基层政府处在社会变革的转型时期, 实现数字治理也成为必然的趋势, 但是信息鸿沟、数据缺乏等导致基层数字治理单一、碎片化的问题较为明显;基层政府、公民利用数字化技术参与数字治理的实践仍不足;此外, 有关基层数字治理的研究较少, 虽然国家在相关政策层面已经指出乡镇政府推行数字治理的重要意义, 但实际建设过程中仍没有得到足够的重视、很好地推行, 因此, 加强基层政府数字治理势在必行。

三、现有研究的不足及未来展望

梳理国内有关数字治理的相关文献发现, 数字治理问题研究始于2004年, 历经十四年的发展, 研究取得了一定的成果, 主要体现在以下几个方面:首先, 对数据治理与数字治理进行区分, 明确了数字治理的概念与内涵;其次, 总结出了我国数字治理的实践经验, 并指出我国数字治理研究的重点;最后, 已认识到我国基层数字治理研究的不足。这些都为我国数字治理特别是未来数字治理的完善发展指明了方向, 但现有研究仍存在着一些不足。

(一) 现有研究的不足

目前我国对数字治理的研究起步较晚, 时间较短, 总体较为缺乏, 且在研究方法、研究内容以及研究对象等方面存在一定的局限:首先, 研究方法单一, 实证研究较少。当前对数字治理的研究大多停留在特征及实践经验的描述上。随着实践不断完善发展, 理论落后于实践的弊端也逐步凸显, 若仅仅用定性分析方法进行研究已经不能满足数字治理发展的理论构建和实践应用之需要。其次, 研究内容趋同, 研究深度不够。我国数字治理实践方面的研究具有趋同性, 其涉及的内容大多是城市管理、公共服务智能化等方面, 但对公众参与数字治理及其内部运行机制规律的研究却不多见。最后, 研究对象单一, 基层数字治理研究成果严重不足。当前城市与农村的数字治理研究差异明显:发达城市以及地市级以上城市的数字治理研究较为集中, 且其实践具有相似性, 而对基层数字治理尤其是农村基层数字治理的研究呈现单一化、碎片化以及稀少化的特征。以上不足使我国数字治理研究难以实现系统化、整体化、规模化、动态化发展。

(二) 未来展望

数字治理作为现代信息技术与治理理论融合的新型治理模式, 体现了治理的核心———公民的参与互动。21世纪新时期随着物联网、互联网、Web3.0、人工智能等数字化技术的快速发展, 社会民主化程度不断提高, 公民的社会参与意识与参与能力不断增强, 这使得融合数字化技术与公民参与的数字治理模式将成为未来发展的必然趋势。数字治理的本质就是利用现代数字化技术促进公民与政府之间的互动, 构建以公民为中心、政府提供便利化治理框架的多元化的社会治理体系, 而当前有关数字治理的研究主要集中于治理资源的数字化以及数字信息资源的开放共享, 因而, 加强数字治理的本质研究 (即公民的互动参与) 以及数字化技术的普及发展将成为数字治理未来研究的主要目标;农村数字治理作为政府善治的重要基础, 注重基层数字治理研究, 构建基层数字化信息平台, 积极促进公民的参与互动, 应成为数字治理的研究重点。

四、结论与讨论

(一) 结论

数字治理是现代先进的信息技术与治理理论结合的先进治理模式, 它与大数据背景下的数据治理既有联系又有区别, 有效地解决了数字碎片化、数字割据、信息孤岛、数字鸿沟等传统的信息数据问题, 也为数字化时代下政府公共管理实践提供了新的治理思路与治理框架。数字治理是实现政府善治的理想途径, 但不是唯一途径, 因此数字治理不是善治的代名词。总结国内近十四年的数字治理研究不难发现, 我国学者基本上是从数字治理的实践出发, 以案例研究为主, 缺乏理论指导, 其研究集中于信息数据库、数字化平台建设, 提供智能化的公共服务, 促进数字资源的开放共享, 带有明显的技术导向, 对数字治理本质的探讨和基层数字治理的研究也是凤毛麟角。此外, 值得注意的是, 未来随着人工智能技术的快速发展, 数字治理在面临新技术挑战时也容易让治理主体因权利、角色与利益冲突而陷入伦理困境。因此, 加强数字治理的本质研究、系统化研究以及伦理学研究, 促进公民积极参与数字治理以及推动基层数字治理将成为未来研究的重要内容。要坚持数字治理的实践研究、理论研究以及比较研究三者并举, 从多个维度拓宽公民参与数字治理的渠道, 促进多元化社会治理体系的建立完善, 从而实现数字治理的本质目标, 真正走向数字化时代下的政府善治。

(二) 讨论

根据国内数字治理的现有研究成果并结合作者对政府未来治理的基本判断, 本文认为还有以下两个问题值得进一步探讨:

1. 如何平衡“数字”与“治理”二者之间的关系问题?

数字治理是数字化技术与治理理论的融合。数字化技术发展满足了数字治理发展的技术需要, 有利于提供智能化、高质量的公共服务, 但数字治理的本质是公民更加便捷有效地互动参与政府治理。从目前我国数字治理的实践来看, 其发展仍停留在数字化的技术层面, 而对治理的核心层面即公民的互动参与重视不够。当前的数字治理实际上尚未突破电子政务“重电子轻政务”的局限, 仍处于重视数字化技术的普及发展阶段, 而忽视了数字治理的本质目标的实现, 具有“重数字轻治理”的倾向。在未来的人工智能时代, 实现数字治理的创新发展在突破技术难题的同时应更加注重发挥治理主体 (政府机构及其工作人员) 的作用, 避免数字治理陷入伦理困境。数字治理既离不开“数字”, 更不能没有“治理”, 两者的关系如何平衡值得学界深入探讨。

2. 在未来的人工智能时代政府数字治理中其权责的边界、角色的定位如何确定?

科技发展日新月异, 数字技术不断升级和更新换代, 人工智能等新技术不断进入我们的视野, “智能社会”的到来已为时不远。在这种背景下, 党的十九大报告提出要提高社会治理的“智能化”水平。在未来“智能社会”的“数字中国”中, 政府统一的数据库平台可以实现一站式的智能服务, 智能机器人取代治理主体即政府机构及其工作人员提供某些公共服务成为可能, 政府数字治理中其权责的边界、角色的定位如何确定以及角色该如何定位等问题将会是未来公共管理面临的新难题。微信公众号：电子政务智库

参考文献：略