中央文化管理干部学院 卢娟

各国政府对文化事业经费的投入方式与其国家治理模式是密不可分的。国家治理模式大体分为两类：国家主导型和社会主导型。国家主导型认为，国家在国家、社会、市场三个领域中具有最高决定权，国家对社会进行全面干预；社会主导型正好相反，认为国家只是社会组织中的一种，相对于社会来说国家是从属性的，国家的作用非常有限。西方主要国家的治理模式总体上也归为这两类，不过程度有所不同，一些国家趋向于社会主导模式，另一些国家则更偏向国家主导模式。不同的国家治理模式，政府对文化事业经费的投入方式也各有特点。本文重点介绍美国、法国、英国的政府文化资助模式，这里的文化主要指公益目的的文化事业。

一、美国政府的文化资助模式

美国是典型的社会主导型国家，自由竞争的价值观，是美国国家治理模式的基本出发点，认为国家对社会的干预有限。因而美国对文化事业实行间接管理，政府没有管理文化事务的专门机构。

美国不设文化部，但他们有联邦艺术暨人文委员会、国家艺术基金会、国家人文基金会等社会中介组织，它们代表政府行使一部分管理职能。1965年，美国国会通过了自大萧条以后第一部支持文化艺术事业的法规，由总统签署成为法律，即《国家艺术及人文事业基金法》。依据此法，美国创立了历史上第一个致力于艺术与人文事业的机构：国家艺术基金会与国家人文基金会，并设立了联邦艺术暨人文委员会，由联邦政府中工作性质与文化发展有关的部门的首脑组成。1996年合并重组成立了国家博物馆图书馆学会。这些机构虽属于联邦政府机构系列，面向全国，但只有计划协调和财政资助职能，无行政管辖权，在各地方政府也无相应的对口分支机构。

美国对文化艺术事业的资助主要依靠法律，通过法律法规和政策杠杆来鼓励中央和地方对文化进行投资。国家艺术基金会与国家人文基金会的宗旨是为发展美国文化艺术服务，保护美国丰富的文化遗产，鼓励国家最优秀的艺术人才发挥创造才能。这一立法，保证了美国每年拿出相应比例的资金投入文化艺术，并且使这些资金的使用直接面对文化艺术事业，而不是耗费于庞大的文化行政机构的运行之中，大大提高了资金的使用效果。国家艺术人文基金会每年向各州及联邦各地区艺术委员会拨款一次，约占年总基金额的20％，其余款项直接用于向各个艺术人文领域内的个人及团体有关项目提供直接资助，也用于优秀艺术成就的奖励。根据美国《博物馆图书馆事业法》组建的博物馆图书馆学会，则专门负责对博物馆、美术馆和图书馆的项目资助。联邦政府通过以上三个文化机构对文化艺术团体和个人进行赞助的形式开始形成。

美国政府的文化资助模式主要有三个特点：

第一，政府不直接对文化机构拨款，而是通过国家艺术基金会、国家人文基金会和国家博物馆图书馆学会等社会中介组织对文化实施赞助。这些文化中介组织只有拨款权，无行政管理执政，它们对文化团体和个人提供拨款的方式，体现了政府对文化事业的支持，但它们没有在文化领域进行立法、政策制定和行政管理的职能。

第二，政府拨款对象为非盈利文化艺术团体。美国联邦政府所支持的是那些不通过市场运作方式经营的非盈利性文化团体，申请资助的团体必须是非盈利性质的民间机构，而且是从联邦政府取得免税资格者，其盈利部分不得归个人所有。以商业运作方式的盈利性文化团体，如流行音乐、电影娱乐公司等无法获得赞助。

第三，政府采用资金匹配的方式实行有限拨款。联邦政府机构提供的资金支持是有限的，一般要求对任何项目的资助总额不超过所需经费的50%，也就是说，最多只能提供某一项目所需费用的一半，另一半则必须由申请者从政府机构以外筹集。这样就避免了文化团体过分依赖联邦政府，鼓励文化团体积极进取。资金匹配一方面促使各地方政府拨出相应的地方财政来与联邦政府资金配套，另一方面也要求各艺术团体或艺术家积极向社会筹集资金以获得政府的资助。显然这种资金匹配方式调动了各州、各地方乃至全社会资助艺术事业的积极性，也调动了各艺术团体、艺术家的积极性，同时，通过多方考察，既确认该项目的社会意义与艺术意义，又提高了项目的可实施度，避免了无效投入。

二、法国政府的文化资助模式

法国是著名的文化大国，法兰西文化为人类文明的发展作出了重要贡献。法国历届政府均非常重视文化事业的发展，认为法国应该把文化权利作为一项福利提供给公民，使人人都能平等进入、参与并享受文化，为此，法国政府制定了一系列保护和发扬民族文化的政策。

法国在中央政府设立了专门的部门统管全国的文化事务。法国文化和通讯部就是中央政府文化主管行政机构，对全国的文化艺术事业进行直接管理，其主要职责包括编制年度文化预算报议会审批，管理和使用文化经费等。

法国政府的文化资助模式主要有以下特点：

第一，政府对文化发展高度重视并提供资金保障。

法国政府始终认为，如果不能保证文化部门的财政预算,那么把文化权利写入宪法，也只是一纸空文，因此法国历届政府坚持为文化发展提供充足的资金保障。政府对一些国家文化机构、团体以及与国家有合同关系的文化团体，每年给予固定补贴，金额逐年增长。法国政府对文化资金投入比例很高，这在西方国家是不多见的。1995年法国的文化经费预算为134.55亿法郎，占国家财政预算的0.95%；1996年的文化经费预算增加为155.42亿法郎，比上年增加15.8%，占国民预算的1%；1997年文化经费预算为151亿法郎，占国家财政预算的0.95%；1998年的文化经费预算比1997年增加了0.1%，为151.46亿法郎，占国家财政预算的0.95%；1999年文化预算经费为156.69亿法郎，占总预算的0.97%，比1998年增长了3.6%，经费总预算超过往年。2001年,文化部的预算高达167.2亿法郎，比1999年增长6.7%。即使在法国经济发展较为缓慢的时期，政府对文化领域的投入并没有减少。法国政府没有把文化视为简单的消费和娱乐领域，而把它作为促进经济发展的有效途径。文化投资的绝对数额在逐年增加，在国家经费预算中所占比例也在逐年提高，并已稳定在1％左右。

第二，政府对文化的投入采取直接拨款方式。

法国政府对文化的投入不通过社会中介组织，而是由文化和通讯部对重要文化机构、地方政府有关部门直接拨款，重要文化机构包括国家重点文化设施、重点文艺院团和一些艺术院校等。同时也对一些重要文化活动直接提供资助。法国的公益性文化单位所需经费完全由政府负担，人员享受公务员待遇(如图书馆)。政府对艺术表演团体的资助数额巨大，巴黎国家歌剧院等主要国家剧院，财政拨款占剧院总收入的66％—80％不等。地方政府对文化的投入也相当可观。

法国文化预算庞大，法律上对文化发展有保证，政府就能把它制定的文化政策，如文化普及，鼓励创新，推向世界等落到实处。法国各地都有文化体育中心，经费主要源于政府补贴。各地都有公共图书馆，当地居民免费，临时居住的即使是外国人，也可办借书证借阅馆内书籍和音像制品。

第三，政府对文化的投入主要依靠合同进行管理。

法国政府对文化的财政投入，不是通过简单的行政手段，而是通过签订文化协定的契约形式确保实现政府的管理目标，这也是法国文化管理的独特之处。

政府的具体文化发展目标通过财政投入的方式来明确。近年法国政府为避免文化设施、文化活动和文艺团体过分集中在巴黎地区，改进地区文化发展不平衡局面，开始实施文化分散政策。所谓文化分散政策就是将文化活动、资金和设施分散到全国各地，而不是集中在巴黎。文化和通讯部也加快了"地方分权"步伐,即把职责和经费分散到大区中的地方部门,同时,加强了与各级地方政府间的合同式协作,从而使地方政府管理三分之二的国家文化投资。1995-2005年10中，政府2/3文化投资用于巴黎外省，重要文化设施大部分建在外省。法国政府的目标是实现三个平衡：巴黎与外省的平衡、城市与农村平衡、市区和郊区的平衡，从而使各地公民都有平等享受文化生活的权利。为此，政府在提供经费的同时，与相关部门和文化单位签订了各类合同，如国家和大区计划合同、国家合同、与文艺院团签定的契约等等，政府利用合同形式对政府资助的部门和单位进行管理和监督，确保投入经费的使用效果，实现政府的管理目标。

三、英国政府的文化资助模式

英国建立了统管全国文化事业的中央政府主管部门，所有与文化粘边的事情，由文化、新闻和体育部统管，内容包括文化艺术、文化遗产、图书出版、新闻广播、电影电视、录音录像、体育、旅游、娱乐，甚至包括工艺、建筑、园林、服装设计等。

英国政府的文化资助主要通过政府委托非政府公共文化机构(或称准官方机构)来进行。政府文化行政主管部门对非政府公共文化机构不存在行政领导关系。非政府公共文化机构奉行与政府保持“一臂间隔”原则，独立运行。所谓“一臂间隔”原指人在队列中与其前后左右的伙伴保持相同距离，被挪用到文化政策上具有两个主要含义：其一，它多是指国家对文化拨款的间接管理模式；其二，这种管理模式同时要求国家对文化采取一种分权式的行政管理体制。“一臂间隔”是英国政府对文化管理长期坚持的原则，并被视为英国文化管理的法宝。

政府虽然不能对文化单位直接提供资金支持，但可以通过具体拨款方式对非政府公共文化机构在政策上加以协调，体现政府对文化艺术的管理目标和支持重点。英国政府对文化事业的资助重点一般有三个方面：①严肃艺术，如戏剧、古典音乐、歌剧、芭蕾等，对商业性艺术如音乐剧、流行歌舞则不予资助；②国家级的重点文艺团体和事业单位，如皇家歌剧院、皇家芭蕾舞团、大英博物馆、大英图书馆、国家美术馆等；③高质量的艺术节目。英国政府的文化资助模式主要有以下特点：

第一，政府通过中介非政府公共文化机构实现对文化事业的财政支持。

文化、新闻和体育部作为中央政府行政主管部门，只管制定政策和财政拨款，没有直接管辖的文化艺术团体和文化事业机构，包括国家级的大型文艺团体，如皇家歌剧院、皇家芭蕾舞团等；国家所有的大型文化单位，如大英博物馆、国家美术馆、大英图书馆等，都是独立运作，不直接隶属于文化、新闻和体育部。具体事务交给非政府公共文化机构，如英格兰艺术委员会、工艺美术委员会、博物馆和美术馆委员会等由专家组成的机构，他们负责对各文化单位进行评估和拨款。

第二，非政府公共文化机构建立起全国文化事业管理的网络体系。

各类中介非政府公共文化机构通过具体分配拨款的形式，负责资助和联系全国各个文化领域的文化艺术团体、机构和个人，形成全社会文化事业管理的网络体系。这既不同于美国无中央政府文化主管部门，也不同于法国拥有直属艺术团体和在各地方派驻官员的中央文化部。这是英国的独创。

第三，政府对文化事业的财政资助是有条件的。

政府对文化事业支持不是大包大揽，鼓励他们自创收入、争取社会赞助。即使享受政府长期资助的团体或机构，一般也只能占其收入的30%左右，其余部分仍需自筹解决。

为保证政府资助取得良好效果，艺术委员会通过各种方式对享受政府长期资助的艺术团体进行监督。政府每年与享受政府资助的艺术团体签订资助协议，规定签约艺术团体需达到的水准并设立具体指标，包括观众人数、演出场次、售票额、筹款数额等等。此外，还对受助团体采取年度评审、派出评审员跟踪持续评审、五年评审等方式进行评估，以此作为政府未来提供资助的依据。

在英国只有政府资助的艺术团，没有政府办的艺术团；有国家级的艺术团，没有国家所有的艺术团。因此，即使接受政府长期拨款的艺术团体也没有“铁饭碗”。首先拨款不是固定的，以每年的成绩与下一年的规划而定；其次，拨款只占剧团支出的一部分，剧团必须努力，争取票房收入；由于经费总是不够，竞争激烈，如没有创新节目，争取不到艺术拨款，则有倒闭关门的可能。可见，英国政府对文化事业的资助是有限的，要想得到政府长期资助，文化机构自身需要不断努力。

英国政府的文化资助模式实际是“一臂间隔”原则的具体运用，有突出的优点：一方面，减少了政府机构的行政事务，保证了政府工作的高效运作；另一方面政府机构不直接与文艺团体发生关系，有利于检查监督，避免产生腐败。

四、对中国的启示

美、英、法三国政府对文化资助方式各有特点，美国政府对文化机构在行政上不予干涉，政府有选择的对非营利机构给予有限财政支持，但资助比例不高，一般只占这些机构全部收入的10%左右；法国政府对文化资助主要通过政府直接拨款的方式进行，更强调国家扶持的作用，而不太信赖市场，重要文化机构如图书馆、博物馆等经费几乎由政府完全负担，政府对一些重要文艺团体的资助比例也很高；英国则主要依据本国实际，建立了不同于美国和法国的政府文化资助模式，一方面借助中介组织对文化机构分配拨款，避免过多政府行政干预，另一方面政府对文化机构又不能不管，政府的资助比例也明显高于美国。从三种资助模式可以看出，只要接受政府财政资助，就要受到政府一定形式的干预，如法国，政府资助越多，干预越多，相反，如美国，政府资助越少，受约束也越少。

国外政府文化资助的经验，对目前我国正在积极推进的文化体制改革，也很有启示和借鉴意义。最基本的一条是，必须划清公益性文化单位、准公益性文化单位和经营性文化单位的界限，对不同类型的文化单位采取不同的资助方式，提高资金的效用，把有限的资金用在最需要的地方。

政府重点资助的文化单位主要包括三类:第一类，为全社会提供公共产品和服务的非盈利性公益性单位，如图书馆、博物馆、科技馆、纪念馆、美术馆、文化馆、国家重点文化保护单位和研究单位等；第二类，与国家文化和信息安全相关的文化行业，如党报、党刊、国家电视台和广播电台（仅指承担意识形态宣传和其他教育功能国家公共电视台或电台），第三类代表国家水准和具有民族特色的文艺院团。对第一类，国家应该保证经费投入，并逐步加大投资比例。后两类，国家也应在资金上积极支持，但要将资金投入方式由事业性拨款、全额拨款逐步向项目投资、差额拨款的方式转变。

对经营性文化单位，诸如报刊、出版、电影、广播电视（商业性）等，则要逐步推向市场，大力发展文化产业。文化产业应当成为国民经济的支柱产业，一方面是创造社会财富的主要领域之一，另一方面为政府积累文化发展基金。如大家比较关注的广播电视领域，可保留政府（中央）电视台，并限定其新闻舆论功能，并杜绝广告等商业化诱导，保证政府在市场和社会之间的独立性。其余的功能，诸如娱乐、体育、休闲等全部转变到商业电视台，由市场力量兴办，并按相应行业标准征税。用商业台的税收去支持政府电视台的独立新闻评论和宣传教育等舆论服务。

在任何国家，政府必须承担发展公益文化的责任，政府的资助必不可少，但资助方式却各有不同。有的资助方式产生高的效率，有的资助方式没有效率。现在普遍认同，政府直接拨款资助的方式是低效的。借鉴国外经验，大力发展专业性的公共文化非盈利机构应该是一个不错的选择。