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12月17日，中央全面深化改革委员会第二十三次会议强调，发展多层次、多支柱养老保险体系，是积极应对人口老龄化、实现养老保险制度可持续发展的重要举措。可以说，发展补充保障是中国社会保障事业高质量、可持续发展的内在要求。当前，补充保障在我国发展情况如何？应如何采取必要措施以保障其发展？带着这些问题，记者近日采访了中国社会保障学会副会长、西北大学公共管理学院教授席恒。

多元主体资金服务相互协同 满足不同层次保障需要

记者：当前，多层次社会保障体系在我国的建设情况如何？

席恒：建立多层次社会保障体系是中国特色社会保障体系高质量、可持续发展的必然要求。早在1993年，我国就提出建立多层次的社会保障体系。2020年，党的十九届五中全会强调要健全多层次社会保障体系。在建立健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系过程中，我国政府为基本社会保障的发展倾注了较多心血，建成了世界上规模最大的社会保障体系。

但是，在多层次社会保障体系中，基本社会保障与补充保障之间的比例不够均衡，补充保障还比较薄弱。以养老保险为例，2020年，中国基本养老保险参保人数约10亿人，但仅有10.5万户企业建立了企业年金，参加人数2718万人，仅占基本养老保险参保人数的2.7％。可以说，基本社会保障与补充保障发展关系是失衡的。我们发展多层次社会保障体系，必须补上补充保障这块短板。

记者：对于多层次社会保障体系而言，发展补充保障有什么意义？

席恒：一方面，发展补充保障可以为社会成员提供更加充分、个性化的福利。现代社会的一个重要特征是社会成员的个性化需求越来越受到重视，而由政府主导的基本社会保障一般只能满足社会成员基本的福利需要，无力顾及社会成员个性化、多样化的保障需要。补充保障恰恰可以照顾到这些个性化、多样化的需要，为社会成员提供更加充分的福利。另一方面，发展补充保障可以减轻政府负担。随着老龄化、少子化、用工灵活化等现象的发生，社会成员对于社会保障的需求激增。仅依靠由政府主导的基本社会保障应对日益增加的社会风险，无疑是不现实的。通过发展补充保障，激活社会主体与市场主体的活力，在政府的引导下协力应对日益增加的社会风险，是社会保障制度与中国社会健康发展的现实要求。

记者：可否介绍一下补充保障的具体类型？

席恒：补充保障是建立在基础性、共享性基本社会保障（即法定的社会救助、社会保险与社会福利）之上，满足社会成员福利增加需要的项目。根据补充保障的性质，可以将其分为两类。一类是由市场主体、社会组织提供的，具有分享性，准市场化运行的补充保障，如企业或职业年金、互助医疗保险等。另一类是通过市场交易行为由市场主体提供的，具有独享性，市场化运行的补充保障，如商业养老保险、商业医疗保险、商业性养老服务、商业性医疗服务、商业救灾保险等。

记者：您认为，补充保障具有哪些特征？

席恒：首先，补充保障的特征是保障主体的多元化。在补充保障中，特别要注重激活市场、社会、家庭等保障主体的活力，在政府政策的激励和引导下，合理分配职权，协同合作。其次，是资金来源的多元化。补充保障的资金既有来源于政府的直接补助和税费减免，又有来自用人单位、商业保险公司等市场主体的缴费与基金增值，既有来自个人及家庭的资金，又有来源于慈善组织等社会组织的公益性保障资金。最后，是服务方式的多元化。社会成员不同层次的保障需要以多样的保障方式满足，既要有直接的现金性给付，又应当有实物形式、服务形式的供给。可以说，通过多元主体、多元资金、多样服务的相互协同、相互作用，才能充分满足社会成员不同层次的保障需要。

补充保障 对推进共同富裕具有重要意义

记者：您认为，补充保障在扎实推进共同富裕的过程中可以起到何种作用？

席恒：推进共同富裕，要实现人的全面发展和社会的全面进步，使社会成员共享改革发展的成果。作为多层次社会保障体系的重要组成部分，我认为补充保障至少在两个方面可以发挥推进共同富裕的作用：

第一，补充保障在本质上是基本社会保障之上的一种福利增加机制。在补充保障中，不论是具有一定分享性的准市场化运行的补充保障，还是具有独享性的、市场化运行的补充保障，都可以增加社会成员的福利水平。特别是在着力扩大中等收入群体规模的背景下，补充保障的发展可以为以中等收入群体为主的社会成员提供更加稳定的预期，进而起到推进共同富裕的作用。

第二，补充保障可以满足社会成员多层次、个性化的福利增加需要。共同富裕所追求的不是平均主义与社会财富的简单平均，而是每个人的全面发展，各尽所能、按需分配。在社会保障领域，这意味着必须尊重个体个性化的福利增加需要。在我们当前的社会经济条件下，基本社会保障追求的是保基本，旨在保障社会成员的基本生存、基本发展和基本尊严。因此，通过补充保障满足社会成员个性化的福利增加需要，既是社会保障体系自身健康发展的条件，也是推进共同富裕的重要抓手。

明确补充保障作用领域 充分采取激励措施

记者：您认为，应当如何推进补充保障发展？有哪些具体对策建议？

席恒：第一，要在基本社会保障制度不断完善的前提下，给补充保障留下足够的空间。推进补充保障的发展，首要需明确基本社会保障保基本的定位。具体而言，一是要控制基本社会保障中待遇过高的现象，特别是要稳定机关事业单位养老保险与医疗保险的待遇水平，从而为补充保障留下一定的待遇空间。二是要控制基本社会保障的缴费水平，防止基本社会保障与补充保障缴费的叠加给参保者与参保企业带来过高的缴费压力。

第二，要通过激励性的政策手段，增强大众参与补充保障的积极性。一是要在补充保障中给予一定的税收优惠与财政激励，激发大众参保积极性。对于中高收入群体，应当及时总结并推广税收递延型商业保险的试点经验，并适时将其引入准市场化运行的补充保障领域。对于低收入群体，应当由政府财政为其提供参加补充保障的适当补贴。对于企业，可以采取税收减免的方式促进其为员工参保。二是适时引入自动加入机制，默认社会成员或企业加入补充保障。当然，社会成员和企业可自由选择退出补充保障的方式。

第三，培育更多社会主体、市场主体作为补充保障受托机构，增加补充保障的活力与竞争力。相对于基本社会保障主要依靠政府，补充保障领域的发展，主要依靠社会组织等社会主体与商业保险公司、基金公司等市场主体。因此，要加快培育社会主体、市场主体，提高补充保障领域的活力与竞争力，促进补充保障健康发展。

第四，要进行多样化的产品设计，满足社会成员个性化的福利增加需要，激发其参与补充保障的内在动力。补充保障作为一个主要体现社会力量、市场力量的保障体系，要着力发挥灵活性与创造性，针对不同人群的个性化需要，开发设计多样化的补充保障产品。

具体而言，一是投资产品要丰富。储蓄存款、银行理财、商业养老保险、公募基金等都可以作为补充保障的投资选择，以利于参加者根据不同偏好自主选择，也利于市场充分公平竞争。二是待遇领取方式要灵活。一次性给付、按月给付、按季度给付等都可以作为补充保障的待遇领取方式，使处于不同境况的参与者可以按照自身的实际需要选择恰当的待遇领取方式。三是费率要体现弹性化。在基础费率确定的前提下，应当根据补充保障参保者的缴费能力、保障需要、现实情况等因素设置可供选择的弹性化费率，使得参保者可以根据实际情况进行参保选择。四是受益方式多样化。补充保障的受益方式可以不限于现金给付，还可以以实物或服务的方式满足参与者不同层次的保障需要，如商业保险公司与医疗机构服务，为补充保障的参与者提供更高端的医疗、康养服务。

第五，要规范补充保障受托机构的运行，加强对补充保障受托机构的监管。只有参与者充分信任慈善机构、基金公司、商业保险公司这些受托机构，才能积极参与到补充保障中。当前，我国补充保障领域的社会主体、市场主体运行仍有许多不规范的地方，基金使用不透明、虚假宣传、不合理赔付的现象时有发生。因此，推进补充保障发展，必须要加强对于慈善组织、商业保险公司、基金公司等主体的监管，特别是要利用好互联网、区块链等新技术，提升补充保障受托机构的规范性、透明性，让人民群众用于补充保障的钱真正有保障。

注：本文转自学习强国，原文刊载于《中国劳动保障报》2021年12月28日第3版，记者赵泽众。

中国社会保障学会是经国务院批准、民政部注册，由全国社会保障及相关领域专家学者自愿组成、共同建设的学术家园。公平正义、共建共享是学会的核心价值取向，促进理论繁荣、助力制度建设、推动学科发展、参与国际交流是学会成员的共同使命。让我们为建设一个可以维系国家长治久安和不断提升人民福祉的社会保障体系而做出积极有益的贡献！

----中国社会保障学会会长 郑功成

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