中国社会保障体系框架下社会救助与社会福利的关系——兼论社会救助制度的完善高灵芝【专题名称】社会保障制度号】C41【复印期号】2012年03【原文出处】《东岳论丛》(济南)2011年11期第120～125【英文标题】RelationshipbetweenSocialAssistanceSocialWelfareunderSocialSecuritySystemChina:ConcurrentlyDiscussSocialAssistanceSystem【作者简介】高灵芝，济南大学法学院，山东济南250022高灵芝，济南大学法学院社会保障系教授，系主任。【内容提要】在中国，制度安排层面上的社会福利只是整个社会保障体系中的一个重要子系统，这种关系格局短期内难以改变。研究中国社会保障体系框架下社会福利和社会救助的关系，对于相关政策制定和政策实施具有重要意义。从历史视角看，社会救助与社会福利并列于社会保障体系中，是我国长期以来行政实践的结果，社会福利先天不足，长期与社会救助（济）相形如影。现在，二者已经走出了混沌期，开始步入“厘清泾渭期”。从理论视角看，社会救助和社会福利在社会保障体系中各有其独特的功能作用，同时二者也具有很强的趋同性和包容性。

从制度建设视角看，社会救助与社会福利关系的基本现状是：二者的边界基本清楚，但仍存在着“混沌区”，还突显了协调不力的新问题。创新二者关系应主要做好顶层政策设计和体制创新。词】社会救助/社会福利/关系及创新/制度完善EE13UU1944172［中图分类号］C913.7［文献标识码］A［文章编号］1003－8353（2011）11－0120－06一、引言中国社会保障体系框架是在1985年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中第一次比较明确提出，其内容包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置四部分，之后逐渐完善。1993年11月中共十四届三中全会提出，我国要建立多层次的社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010远景规划目标纲要》中也强调了逐步形成多层次的社会保障体系。2004年中共十六届四中全会提出要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，第一次将“社会救济”的表述改为“社会救助”。2006年10月中共十六届六中全会提出，适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。

发挥商业保险在健全社会保障体系中的重要作用。2007年10月中共十七大报告进一步强调，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。显然，在我国的制度设计中，社会保险、社会救助、社会福利并列为社会保障体系的组成部分。大多数学者尤其是大学教科书中认同这一制度性设置，例如：“社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性、社会化的国民生活保障系统。在中国，社会保障则是各种社会保险、社会救助、社会福利„„等社会措施的总称。”但也有学者在其研究著述中没有严格区分社会福利和社会保障，常常将二者混用。更有学者从国际惯例和词意分析认为，社会保障应是社会福利项下的组成部分，如：尚晓援基于主要西方国家及亚洲新兴工业化国家和地区的实践经验，以及国际比较社会福利制度研究的惯例分析，认为把“社会福利”定义为“社会保障”制度的一个部分是不恰当的，应该颠倒过来。田凯也认为，广义上的社会福利已经远远超过了社会保障的范畴，不能被“社会保障”的概念所包容了。刘继同认为，无论是作为概念，还是作为社会制度，社会福利内涵外延远比社会保障更为丰富多彩和博大精深。

依据国际惯例，社会保障只是社会福利的基础部分，社会保障包括在社会福利之中，国家层面整体性制度安排和制度设计应该是“社会福利制度”，而不是“社会保障制度”。关于社会保障和社会福利关系的纷争对我国社会保障理论研究和制度建设很有启发意义。但是，制度的设计受制于本国的历史、经济发展水平、社会结构、人文以及社会约定俗成的“惯例”等因素的影响，作为国家制度安排的社会保障和社会福利，无论哪一个为大概念，都可以在一定的国家或地区、一定的历史发展阶段找到其合理性解释，进而言之，也可以说这是一种人为的界定。故此，社会保障和社会福利孰大孰小取决于一个国家或地区的某一社会发展阶段的制度性安排所赋予的意涵。正如郑功成教授所说，“无论是从中国的社会福利历史发展路径出发，还是以中国现行法律、法规与官方文献为依据，社会福利在制度安排的层面上只是整个社会保障体系中一个重要子系统”。社会保障和社会福利二者的关系已被制度化，可以预见短期内难以改变。值得注意的是，现行中国社会保障体系框架下的社会救助和社会福利的关系颇耐人寻味，梳理二者的关系，对于明确我国社会保障体系的功能结构、政府各部门之间职权的划分，相关政策制定和政策实施都具有极其重要的意义。

二、历史视角的社会救助与社会福利的关系将社会救济和社会福利并列始源于新中国建立初期，是政府长期行政实践的产物，所以，本文首先将社会救助和社会福利置于新中国的历史中考察，以便梳理二者关系的来龙去脉及其演变过程。将社会救济和社会福利并列的政府文书最早见诸于1949年，是年的《中央人民政府内务部试行组织（草案）》规定，设在内务部的社会司的主管业务包括“社会福利、游民改造、社团和宗教团体的登记、公葬公墓、人民褒扬奖励、移民、社会救济等”。以后在政府的行政实践中，一直延续着社会救济和社会福利的并列关系，但是，二者的边界却不是那么泾渭分明。从社会福利的制度建设和实践看，建国初期和计划经济体制时期，社会福利制度主要包括民政福利、职工福利和公共福利三大板块，其基本特征是国家负责、板块分割、封闭运行。民政福利主要指政府和集体包办的社会福利机构——收养无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴和残疾人等的各种福利院和精神病院等、安排残疾人就业的社会福利企业和农村五保供养，由于上述业务一直是内务部相关部门（民政部门前身）以及各级民政部门的职能范围，所以被称为“民政福利”，当然，改革开放前与后的“民政福利”的内涵与外延已大相径庭，后文将论述。

职工福利是由职工所在单位为职工提供的集体福利设施，如宿舍、食堂、浴室、理发室、托儿所、幼儿园、文化宫、俱乐部等（即“单位办社会”的部分），以及生活困难补助、冬季宿舍取暖补贴、探亲补贴等福利补贴。公共福利是指政府财政提供的城镇居民的价格补贴（社会津贴）和国家举办的教育、文化、卫生、体育事业方面的公共福利。从社会救济的制度建设和实践看，建国初期城乡贫困人口众多，需要救济的人群包括灾民、难民、贫民、散兵游勇、失业人员和无依无靠的孤老残幼等十余种。这一时期的社会救济具有明显的突击性紧急救济特征，针对不同人群采取不同救济政策，主要救济形式：一是政府为困难群众发放救济款物。二是发动慈善募捐，组织群众互助互济。三是通过遣散、教育、改造等方式， 解决游民、娼妓等问题。四是妥善安置农村流入城市的难民、灾民和贫民。五是通过发展生产、以工代赈解决失业人员基本生活 问题。进入计划经济体制时期后，我国社会救济工作开始由大规模的、突击性的紧急救助走上经常化、规范化轨道，逐步建立定 期定量和临时救济相结合的救济制度。这一时期定期定量救济对象是城市的孤老病残的“三无人员”和农村的五保户等，临时救 济的对象主要包括：城市没有固定职业，没有固定收入的困难居民家庭；城乡的家庭人口多劳动力少，或遭突然事故而使家庭生 活发生临时困难而又无力自救，影响基本生活的社会成员等。

显然，建国初期和计划经济体制时期，社会救济与“民政福利”呈交织状态，二者的保障对象高度重合，保障水平和保障功 能基本一致，都是低水平的补救式保障，正如宋士云所言：“民政福利主要是通过举办社会福利机构，为‘三无’孤寡老人、孤 残儿童、残疾人和精神病人提供基本的生活保障和服务保障，是一种补缺型的社会福利。它是与救济混合在一起的，更像一种社 会救济”。 反映在行政管理体制上，社会救济和社会福利也是“剪不断、理还乱”。1950 月，中央人民政府组织召开中国人民救济代表会议，会议确定了“在政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业”的基本救济福利原则，将救济与 福利结合在一起。之后，二者在行政管理体制上一直是纠缠不清的关系，有时候机构与业务内容融为一体，如1956 年内务部设 农村救济司和城市救济司，分别负责城乡的社会救济和社会福利业务。到1958 年，内务部的农村救济司和城市救济司分别改为 农村救济福利司和城市福利司，虽然从机构名称看似乎是分开的，但两司所负责的业务仍分别是城乡社会救济和社会福利。1959 年，农村救济福利司又调整为农村救济社会福利司，城市福利司调整为城市救济社会福利司，1964 年又回到1959 年以前的状 态，直到1968 年。

1968 年至1978 年的“文革”期间，内务部被撤销，社会救济与社会福利处于无主管时期。 改革开放以来，尤其是20 世纪80 年代中期以来，随着我国经济社会转型，市场化、工业化、城市化的推进，家庭小型化、 人口老龄化的趋势强劲，社会结构与社会环境发生重大变化，社会成员对社会救济和社会福利的诉求日益增长，我国社会救济和 社会福利制度体系发生了重大变化，二者的分野逐渐明显。主要表现在：社会福利日益以强调提供社会福利服务为己任，从1984 年民政部“漳州会议”开始，改革与发展社会福利机构，通过政府财政拨款、集体投入、发行福利彩票、社会捐赠、服务收费多 渠道筹集社会福利经费，面向全社会开展形式多样的系列化服务，实行社会福利社会化；从1992 年中共中央、国务院《关于加 快发展第三产业的决定》颁布始，单位福利服务设施逐渐向社会开放，实行社会化经营，改变了“单位办社会”的局面；从1986 年起，在民政部的倡导下，我国城市社区服务开始起步，并逐步在全国城乡全面发展。2006 年10 月党的十六届六中全会通过的 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要发展“扶老、助残、救孤、济贫为重点的社会福利，”这 是迄今为止党和国家重要文献中对我国社会福利的内涵作出的最权威的阐释，也显示了现阶段我国社会福利的补缺型、供养型和 救济型的重要特征。

与此同时，我国传统社会救济制度逐步发展为包括最低生活保障、开发性扶贫、灾民救助、医疗救助、住 房救助、教育救助、农村五保供养、临时救助及社会互助的覆盖城乡各类贫困或困难人群的、比较完善的、以提供救助金和实物 为主要救助方式的新型社会救助体系，与社会福利形成了比较鲜明的区别。 在这期间，反映在行政管理体制上，社会救助和社会福利的边界也日益分明。1978 年，中华人民共和国民政部成立至今，社 会救济（助）与社会福利行政管理体制经历过四次大的调整：1978 年，民政部内设农村社会救济司和城市社会福利司；1988 将农村社会救济司调整为救灾救济司，将城市社会福利司调整为社会福利司，至此，二者在行政体制上有了比较明确的分野；1998 年进一步调整为社会福利与社会事务司、救灾救济司、低保司，同时在民政部原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社 区建设司，以推动社区建设与社区服务；2008 年再次调整为社会福利与慈善事业促进司、社会救助司、救灾司。 纵观新中国60 年来社会救助（济）和社会福利及其关系的演变，可以看出，社会救助与社会福利并列于社会保障体系中， 是我国长期以来行政实践的结果。而且，由于缺乏制度设计与目标导向，社会福利先天不足，长期与社会救助（济）相形如影。