F 杨言中国

在我国既有利益格局下政府‘放权给社会组织’，最简单的做法就是放权给工会、共青团、妇联、红十字会等等级森严跟政府机关毫无二致的‘社会组织’和村委会、居委会等‘政府派出机构’。但严格地说，这些“准政府机关”如果不洗心革面重新建立在个人自愿联合的基础上，很难成为真正的社会组织。而洗心革面的办法，就是在这些组织内部实行自下而上的选举，舍此别无他法。

■ 杨支柱

7月12日，广东省委书记汪洋在广东省委十届九次全会分组讨论时指出，“广东学香港社会管理经验”、“放权给社会组织要有耐心”。7月14日，汪洋对顺德的“大部制”试点进行考察，再次指出，“实行大部制必须建设‘小政府’，建设‘小政府’必须建设‘大社会’。政府要着力解决在市场经济环境下社会服务和社会管理‘越位’的问题，只有这样，才有精力去处理‘缺位’、‘不到位’的问题。”

“小政府、大社会”的提法在上世纪80年代曾是个很热门的词。“小政府、大社会”体制，从1987年9月海南建省筹备工作全面展开后就开始了。但海南的“大社会”跟香港还是有很大差距。这说明建设“小政府、大社会”不是件容易的事。

尤其是进入社会矛盾高发期后，“稳定压倒一切”成为许多地方官员的口头禅，官员们习惯性的“维稳”做法就是“收容遣送”（如今改叫“把高危人员赶出某地”了）、菜刀实名制、公交和地铁“逢包必查”，同时对于“越级上访”、“进京上访”进行拦截。在这样的严密控制、围追堵截下，个人自由受到严重侵蚀，“小社会”哪有成长空间？汪洋书记在这样的背景下一再提出要建设“小政府、大社会”，是十分难能可贵的。

在我国既有利益格局下政府“放权给社会组织”，最简单的做法就是放权给工会、共青团、妇联、红十字会、计划生育协会、律师协会等等级森严跟政府机关毫无二致的“社会组织”和村委会、居委会等“政府派出机构”或“政府派出机构的派出机构（街道办事处）”。但是严格地说，这些“准政府机关”如果不洗心革面重新建立在个人自愿联合的基础上，很难成为真正的社会组织。而洗心革面的办法，就是在这些组织内部实行自下而上的选举，舍此别无他法。

社会组织应该是个人的自愿联合，只有这样它才能真正代表其成员或受益人的某种合法利益。中国自上世纪70年代末改革开放以来，并不是没有产生社会组织，但是这些社会组织都是营利性的公司或合伙企业。在民政部门登记的非营利组织（包括但不限于非营利性社会团体）也有不少，但是由于国务院《社会团体登记管理条例》（1998）第三条要求“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”，使得这些所谓“社会团体”无不承担“主管单位”的某些职能并分享它的部分权力，具有半官方色彩，算不上真正的社会组织。

由于中国已经有了大量营利性社会组织———人们通常把它叫做“市场”，所以“社会”的外延就被缩小了，成了市场以外的、由个人自愿联合组成的、个人和政府之间的中介组织。这当然不意味着我国的“市场”就没有简政放权的问题，实际上我国“市场”最重要的两个要素———未来劳动力的出生、教育和土地的供给，便都是政府计划的。

所谓“小政府、大社会”，是针对“万能政府”而言的。因此所谓“大社会”，决不能是“大一统社会”———这意味着根本没有社会，至少没有非营利性社会。“大社会”只能意味着：一方面政府要简政放权；另一方面要允许、鼓励、培养各种目的合法的非营利组织，满足人民日益增长的各种非物质利益需要。

这首先要求修改《社会团体登记管理条例》，取消非营利性社会组织成立“应当经其业务主管单位审查同意”的规定。“业务主管单位审查同意”往往使所谓社团成为其“业务主管单位”的附庸，丧失独立性，不成其为真正的社团。何况很多社团根本就没有什么“业务主管单位”。当然，最好是制定专门的非营利性社会团体法和非营利性财团法（不是企业集团），这样才显得政府对营利性社会组织和非营利性社会组织平等看待，不那么“重利轻义”。

我并不反对非营利性社会组织的法人登记经过政府批准，但是批准的目的应该是是否符合相应种类的法人登记的条件，尤其是章程是否健全。因为非营利组织社员或发起人对组织的机关的控制力往往弱于营利性法人，政府的审查可以帮助非营利组织形成更合理的章程和建立更健康的组织机构。

其次，必须确认非法人社团的合法地位。《社会团体登记管理条例》中的“社会团体”只是“社会团体法人”，社会上更多的非营利组织没有进行法人登记。从台湾的情形看，各种校友会、同乡会、兴趣爱好协会等非法人社团的数量远远超过营利法人和非营利法人的总和。

人是社会动物，是人就要交往，就会形成各种各样的紧密程度不同的组织，非法人社团的历史比法人社团要悠久得多，法律并没有说社团非以法人的形式存在不可。没有以法人形式存在并不意味着它是违法的，要看它成立的目的是什么。法人制度本身是个立法技术，它的主要作用是简化法律关系。一个没有形成法人的甲组织跟另一个没有形成法人的乙组织打交道，甲的任何一个成员都可以要求乙的任何一个成员履行义务，并因对方的履行而在同一组织内部产生复杂的法律关系，反之亦然。这里面的法律关系太复杂了。我们这边组成一个法人，你们那边也组成一个法人，就简单得多了。

在概念上一定要把非法人组织和非法组织区别开。这是一个简单的逻辑问题，如果你把非法人社团都打成非法组织的话，那我问你，任何一个法人社团都有一个筹建的过程，如果在这个筹建的过程中就要被作为非法组织取缔，它还怎么能建成一个法人呢？

（作者系知名北京学者）

杨支柱