当前社会事业体制及事业单位体制应按照职能特点分类改革 改革社会事业基本组织方式

2003年09月11日 08:00 经济日报

当前我国经济体制改革进入纵深阶段，随着经济领域内不少改革已经逐步完善，过去改革比较滞后的社会事业体制改革问题开始走到前台。虽然自上世纪80年代中期以来，基于传统社会事业体制本身的问题和改革所带来的环境条件变化，我国对社会事业体制及相关事业单位体制也有一系列改革探索。但总体上看，能够与比较成熟的社会主义市场经济体制相适应的各项社会事业体制框架尚未确立。从全面的发展观出发，当前对社会事业体制及事业单位体制进行进一步改革势在必行。

从改革逻辑顺序上讲，需先改革社会事业体制问题，再考虑事业单位改革问题。这首要是明确政府职责，确定合理的职责范围。在社会事业发展的领域选择问题上，必须结合经济和社会发展要求，结合经济能力，突出重点，有所为有所不为。同时要形成不同层级政府间的合理职责分工。从国际经验看，对于那些涉及国家目标，且在发展中需要不同机构间充分配合与协调的社会事业，比如基础科学研究、具有较强社会公益性的重要技术研究、卫生防疫等等，通常由中央政府统一规划、直接管理并由中央财政直接投资。对于具有突出公益性，涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，比如基础教育等，通常由中央政府统一规划，地方政府组织实施，中央政府给予宏观指导，并根据不同地区的实际情况给予必要援助。

一

社会事业体制改革，应当首先改革社会事业的基本组织方式。应当合理划分政府直接组织与间接组织的事业边界。从我国的情况看，由于缺乏非营利机构的组织与管理经验，非营利机构发展所必须的法律与制度框架还基本处于空白状态，民间经济力量亦显不足，非营利机构更不可能成为社会事业的承担主体。政府直接组织的社会事业必须进行体制创新。未来相当一部分社会事业仍需要由政府直接组织，但具体管理体制及运行模式一定要创新，且必须根据不同机构的特点实施不同组织和管理方式。对于那些依据政府规定，直接向公众提供有形服务的机构，如各种执法、监督机构、社会福利机构、卫生防疫机构等等，政府可以通过行政和计划手段控制。但对于教育、科研等事业，由于其自身的特殊性，严格计划控制的结果必然是效率低下，必须探索新的组织方式。还要尽快建立规范非营利机构发展和运行的制度体系。从国际经验看，非营利机构不仅是法律明确规定的社会组织形式，对非营利机构的注册、登记、活动范围、机构和个人权利、资产与财务管理方式、政府支持与规制方式乃至治理结构等等都有非常具体而明确的规定。从中国目前的情况看，相关制度建设还基本为空白。指望非营利机构健康发展并在社会事业中发挥积极作用是不可能的。

二

社会事业体制改革，其次应对现有事业单位进行分类改革。从程序上讲，就是先对事业进行分类并形成不同的组织规范，然后根据现有事业单位的职能特点，决定其归属。对目前定位为事业单位，但其活动与政府职能基本无关，产品和服务不具“外部性”，可以直接为社会提供产品或劳务服务并能够创造利润的机构，基本的改革方向就是要交由市场进行组织，通过直接转制为企业或与企业合并重组，进入市场成为市场主体。近年来已经有一部分事业单位改制为企业，今后是要在严格甄别的基础上更快地推进这一进程。对具有公益性的事业单位，按照其职能特点和社会事业发展目标，分别确定为政府直接组织的公立机构或非营利机构。诸如基础教育、公共卫生、基础和公益性科学研究以及其他与政府职能直接相关的社会事业仍需要政府直接组织。

与此相对应，现有的承担相关责任的事业单位也应继续按照公立机构模式进行组织。在与政府的基本关系模式上，仍需由政府决定其成立或撤销，业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理；政府财政确保经费投入，并将其纳入公共财政预算；机构不得从事有收入的活动，如在特定情况下获得收入，也必须上缴财政，实施严格收支分离。而对于那些不必再由政府直接组织和管理的事业单位，可以考虑逐步改为非营利机构。当然，前提是必须先建立规范非营利机构运行的各种法律法规体系。鉴于长期存在的布局和资源配置不合理问题，在事业单位的分类改革过程中，必须同步进行结构调整和资源整合。该合并的要合并，该拆分的要拆分。还有一些机构，虽然无法按照市场原则进行组织，但其本身也基本不具公益性或公益性很弱，该撤销的则要撤销。

三

社会事业体制及事业单位体制改革是全面的体制改革，其间涉及诸多相关的配套政策问题。从现实的情况看，以下三个方面的配套改革尤为重要。

一是法律法规建设问题。无论是未来由政府直接组织的社会事业还是间接组织的社会事业，不管是政府职能还是对各种承担机构运行的规范，都必须纳入有效的法律体系，所以加强法律法规建设非常重要。

二是财政体制改革问题。必须加快公共财政体制的建设，进一步调整财政支出结构，确保政府财政对社会事业的投入和支持；同时，充分借鉴国际经验，对不同类型社会事业机构形成规范的支持方式，并发挥财政的监督、约束以及调整职能。此外，还必须全面调整中央政府与地方政府之间以及不同层级地方政府之间的财政关系，使发展社会事业的责任与相关财政责任相一致。

三是劳动就业与社会保障制度的配套改革问题。

社会事业体制及事业单位体制改革必然涉及众多社会事业机构和个人利益。从很大程度上讲，这也是政府、事业单位与个人之间关系模式的全面调整过程。至2000年底，全国各类事业单位的总数为110多万家，人员总数为2800多万人，是一个非常庞大的、知识分子非常集中的群体，也是事实上存在着大量富余人员的群体。由于事业单位的特殊性，迄今为止，对事业单位职工的就业仍基本维持终身就业体制，社会保障制度也不同于企业。显然，在未来的改革中所有这些都必须进行调整。但在这一过程中，必须审慎协调彼此间的利益关系，比如相关富余人员的就业与安置问题、人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题等等都必须认真研究解决。从很大程度上讲，这也是改革成败的关键所在。

经济时评