2017年上半年中国网民数量已超过7.51亿，半 数中国人已接入互联网，互联网的匿名自由属性成为舆情发展的极好土壤。网络舆情安全成为国家安全的新阵地，关乎国家经济社会发展和社会安全稳定。互联网使非常规突发事件上升为全局网络舆情热点，社交媒体巨大的动员功能和传播功能使个体的利益表达可上升到群体的行动选 择，舆情倒逼拷问政府现象已然频现。新环境、新通道既是直击民意、解决问题的新渠道，也是引起矛盾、破坏和谐的放大器。2016 年 2 月，在党的新闻舆论工作座谈会上，习近平总书记强调“做好党的新闻舆论工作事关党和国家前途命运”。 人民网发出“互联网是最大的变量”的警告。

经济全球化、社会转型期、传播数字化构成 了当前我国舆情安全的现实语境，境内外异见分子煽动舆情、社会矛盾影响社会共识凝聚、非法分子利用互联网牟取利益，网络舆情安全面临诸多威胁。网络舆情安全所反映出的深层次问题，聚焦在发展差异、城乡差异、贫富差异、文化差异、民 族差异、宗教差异等所引发的社会矛盾、社会焦虑、社会张力和社会失望等负面心理投影，在全球化、社会转型的社会中，极易对社会安定造成严重影响。

1、网络舆情治理的内涵

舆情治理在于舆情学意义上的政府干预，从本意上讲是政府以约束方式进行的一种管理、监督，以维护和确保舆情秩序的形成和延续。20世纪 80 年代以来，主导社会结构和功能面临来自经济全球化、网络社会化的巨大冲击。在此背景下，互联网的出现与普及，极大地提升了获取信息的能力和速度，另一方面也在更大程度上改写了信息识别不对称、知识获取不公正、社会机会不平等的社会对话结构，使得治理社会和规范行为的动力和手段进入到一个全新的时代。

当下时期，舆情治理的重点战场已转移至网络，互联网的匿名性成为舆情发展的极好条件。在此背景下，网络舆情治理是指政府与公民共同合作，运用科学理论、信息技术、法律法规等方式，促进网络空间的互动协调发展，以确保网络空间的健康、安全、畅通与和谐发展。最终目的为化解社会矛盾，协调社会关系，促进社会和谐，确保社会、国家及政治安全。网络舆情治理参与方主要包括政府、非政府组织、网民三方，行为主体是政府。在此定义下的网络舆情治理，不仅包含“舆情信息汇集—舆情信息研判—舆情信息报送—舆情信息反馈—舆情危机处理—舆情工作保障”闭环链中各个环节的治理方式与方法，也包含治理结构、治理权限等方面的设定。

2、我国网络舆情空间现状分析

2017年上半年中国网民数量已超过7.51亿，逾半数中国人已接入互联网，中国拥有世界上最大的网民群体。互联网的匿名性和社交媒体巨大的传播扩散能力使网络成为舆情发展的极好土壤。加之我国进入社会转型的攻坚期，网络舆情空间正发生剧烈变化。

2.1 传统媒体官僚式独白疏远民众，逐渐失去公众信任

目前对体制内主流媒体的相关要求，在重大舆情事件中使官方媒体偏向保持沉默，第一时间丢失了舆论主动权，大众观点被各类社会媒体左右。发生重大舆情事件后，主流媒体既要考虑到专业媒体和官方媒体的身份属性，信息发布要保证客观、权威、准确，又面临着自媒体时代公众参与新闻报道带来的时效性压力，难以快速、准确、深入地对事件进行报道。官方媒体所持观点在社会矛盾事件中，天然与民众存在身份认同差异，发布的信息与情感偏向明显的社会媒体相比，“官僚式独白”难以亲民。如何在快速发布的同时保证准确，在核实真相的同时保证话语权，在亲民“对话”中保持官方媒体的权威感，在碎片化信息的聚合中保证新闻解读的深度，是主流媒体在面对突发公众事件时需要解决的紧要问题。新媒体环境下，民众对主流媒体的不信任也在加深，在重大公共事件或危机面前，主流媒体发声滞后、官僚独白，舆情发展逐渐被新媒体、自媒体、网民评论主导。

2.2 媒体生态格局改变，自媒体成为公民申诉的假想通道

互联网推动媒体生态格局发生剧烈变化，自媒体成为重大舆论的发酵源头。我国网络媒体生态沿革情况为：互联网早期新闻源为大型新闻网站、门户网站，发布第一时间资讯，网民在网站、论坛等地发言，互联网加快消息的传播。其后，社交媒体的快速普及，推动“两微”（微信、微博）成为重大新闻的新闻源和重大舆情的发源地。此后出现一批极具影响力的“大V”，对网络舆情的形成、观点演化产生重大影响。目前，互联网媒体生态进一步改变，自媒体登上互联网，成为主导舆论的绝对主力。知乎、网络电台、AB站弹幕、网络直播、网络字幕组、笔记类分享应用等新技术驱动的新媒体兴起，打乱了“两微”（微信、微博）平分“天下”的格局。由于“血友病吧”“魏则西事件”等公众权益类事件频发，社会矛盾逐渐爆发，部分自媒体不顾新闻的真实公正，在重大新闻发生时，其信息内容爆料迅速且观点瞩目，其平民属性与公众天然具有亲密性，其观点以控诉政府、要求权益为主，在公众掏粪心理下，迅速俘获一批在社会变革期中面临一定问题的民众关注，开始在重大舆论事件中发挥“第一推力”作用。在新媒体和自媒体的影响下，公众权利意识快速提升，其申诉渠道不再通过耗时长且自主性低的新闻媒体采访，而更多通过自媒体和新媒体爆料，并在网络当中集聚民情，催生重大舆情事件。

2.3 转型期社会矛盾凸显，部分领域舆情呈现负面特征

当前，我国突发性公共事件和群体性事件高发，“雷洋案”“河北超级污水渗坑”等接连不断。舆情危机频发，是“矛盾凸显期”复杂现实问题的必然反映。医疗、法律、政治等领域群体事件的高发，反映群众对资源分配和公平正义等权利的强烈诉求。在新媒体和自媒体的影响下，除具体利益诉求外，公民诉求进一步向抽象权利扩展——以前发生的公共事件，多起因于百姓实际利益受损，例如征地拆迁补偿不到位、问题奶粉损害儿童健康等。现在重大群体性事件则起因于抽象权利受损，或未来利益可能会被侵害的预期：例如湖北和江苏高考名额减招事件导致的家长抗议事件，反映群众对教育资源合理分配的强烈诉求；“雷洋案”则反映了中产阶层对人身安全的高度关切和担忧。伴随改革进入攻坚期，未来多年我国将面临在上述领域突发公共事件和群体性事件的频发、多发。

2.4 互联网空间参与主体复杂，谣言、水军、恶意推手干扰秩序

在重大突发性公众事件爆发时，海量信息充斥网络空间，一些观点极端、极具噱头、吸引眼球但未经证实的谣言在众多新闻中尤为引人瞩目。社交媒体的自由公开发声属性又为谣言传播提供了传播空间。网络谣言主要分为几种：一是假冒权威机关或新闻媒体，散布不实信息，蒙蔽公众视线；二是利用虚假案例骗取眼球、迅速吸粉、变现金钱。网民难辨真假，网络空间秩序混乱。“上海姑娘逃离江西农村”抹黑中国农村的消息，虽靠网民的穷追不舍皆证实为谣言，但此前广为传播，已造成严重影响。“天津港爆炸案”当中出现数个以亲人为牺牲消防队员的骗局骗取网友捐赠钱财。网络谣言若只依靠自净和网友证实，辟谣效率极低，而且公众无法辨别辟谣信息和谣言信息何为真实信息，负面影响难以挽回。几经反复的民众情绪越来越敏感和复杂。在重大舆情事件背后，意见领袖通过就热点事件发表较偏激观点“吸粉变现”，这已成为“大V”获利重要手段，部分舆情事件背后有掺杂政治利益和商业利益的不良推手。网络空间参与主体愈发复杂，管理难度持续加大。

3 我国网络舆情风险分析

网络舆情空间正面临剧烈变革，突发性公众事件舆论传播出现新环境、呈现新规律。在此背景下，我国网络舆情面临舆情倒逼、话题操控、国际舆情战、法律监管真空、线下政治动员等几大风险。

3.1 舆情倒逼拷问政府现象已然频现

新媒体格局下，民间舆论暴力化，民间舆论场开始从碎片、分散、妥协向全面、集群、积极过渡，诉求更加明确，规模效应更加明显；加之线上线下联动化，“什邡事件”“启东事件”及意见领袖举报政府部门领导形成叠加效应，反复在公众心里加深“政府的决策有问题，最为快速彻底的纠正办法是暴力示威”的印象，影响社会稳定。众多新媒体能娴熟提炼并使用标签刺激大众兴奋点，从而形成于己有利、为己所用的舆论力量。如雷洋身上的“人大硕士”“环境专家”“初为人父”，弯弯事件中“旁观人群冷漠”“警方不作为”“单身女性”等标签，引导作用极为明显。在“辱母案件”中，集群、一致的网络舆论已经成为政府及司法部门在处理案件当中不可忽视的因素，舆情倒逼现象已不容忽视。

3.2 敏感话题易被操控，异见分子已能熟练煽动

社会转型期凸显的诸多社会矛盾和我国在发展过程中的敏感问题成为舆情演化的重要话题。涉疆、涉藏、涉台，宗教、政治形态等问题是中西方意识形态和舆论斗争的主战场。一些西方国家长期以来资助我国海外的政治异见领袖，组织海外异见分子成立反华联盟，一旦国内出现舆情“负面素材”，特别是涉及国家公共安全事件，以及境内外在某些方面意见有分歧的事件，这些组织和个人会迅速在海外通过电台、网站以及社交媒体发声，并通过网络渗透到国内，煽动舆情发酵。借助西方多年来利用文学、电影等渗透的西方自由民主观念，配合宣扬西方宪政思潮，渲染西方法治理念和法治模式的“普世性”和“优越性”，将矛头指向党的领导和社会主义制度，别有用心歪曲话题，意图煽动民情，异化人民意识形态。

3.3 西方战略传播意图明显，已开展针对我国的舆情传播战

2016年 12 月，美国总统签署了《波特曼墨菲反宣传议案》（Portman-Murphy Counter Propaganda Bill），旨在帮助美国及其盟国反制来自中国和俄罗斯等外国政府的政治宣传，美国多年来秘而不宣的宣传战正式打响。在国际舆情引导层面，我国一直处于弱势地位，如“一带一路”“雄安新区”等我国重大战略的国际舆情几乎受西方通讯社主导；在国家战略传播体系布局层面，我国起步晚而任务重，对比美国大选在我国微博引发的讨论热潮，我国战略传播和国际舆情引导显然处于弱势地位。在国际舆情制造和国家战略传播对战中，须看到新媒体巨大的舆情制造功能和政治传播功能，适应变革，在国际舆情引导和传播对战中采取主动姿态。

3.4 法律细则条文漏失，舆情事件已危及国家安全

舆情治理和网络安全细则法律条文缺失，不法分子趁机作乱威胁国家安全。已有资料显示，境外机构通过国内舆情公司监测国内舆情，并借助技术手段窃取中国网民行为数据。目前国内还没有相关的行业法律法规条文对该类行为进行监管。应禁止国内拥有大量网民数据的网站向境外提供数据服务和舆情动态，保证网络空间安全。美国政府从20 世纪 90 年代后期开始关注关键基础设施来自网络空间的威胁，并逐步发展出成熟的国家和国际性网络空间安全战略。2015年《网络安全法案》，将国土安全部确认为网络安全的牵头部门，并要求私营机构向联邦政府进行信息共享。2017 年签署《提升关键技术设施网络安全框架》的行政命令，要求企业担负起网络安全风险的责任，强调问责制。我国尚缺乏具体的法律治理条文，对企业和个人行为合法范围缺乏法律细则限制，为不法分子利用法律真空趁机作乱威胁国家安全提供了机会。

3.5 社交媒体圈政治群化活跃，社会维稳成本大幅上升

社交媒体“圈群化”活跃，网络舆情已开始演化为线下政治动员活动。圈群是指通过熟人或半熟人动员的方式不断加入相关利益者，通过一定的组织方式，形成规模相当的政治动员群体。社交媒体快速发展，借助QQ群、微信群等方式，圈群建立迅速、发展极快、成本极低，且具有较强的隐蔽性，难以被发现。在发生突发性公众事件和群体事件时，圈群迅速建立，部分组织化程度高，有严格的身份认证机制，舆情监管陷入“盲人摸象”的困境。圈群内一旦出现能够娴熟提炼并使用标签刺激网民兴奋点的个人，往往会主导舆论走向，迅速形成舆论观点，甚至通过展开群体讨论、活动策划和相互动员，开展线下活动。而由于圈群的非公开性，监管部门难以察觉。“利益诉求型的圈群”一旦形成，便具有极大的危险性，极易演变成街头运动。借助社交媒体，部分高发舆情议题已极具政治动员能力。

3.6 未来将面临突发性事件重大舆情的喷发期

随着国内改革进入攻坚期和深水区，经济社会利益格局快速调整，社会矛盾不断积累凸显，未来多年依然是突发公共事件和群体性事件的频发期，主要集中在公共管理、社会矛盾等领域。部分群体在现实生活中面临压力和困难，容易产生负面情绪，新媒体和自媒体提供了极其便利的表达渠道。新媒体领域理性温和的声音往往被边缘化，无人问津；而耸人听闻、偏激极端的观点却占据主流频道，备受追捧，极易引爆舆情危机。根据人民网历年互联网舆情分析报告数据统计，从图 1 中可以看出，公共管理和社会矛盾类事件为舆情高发领域，并且处于发生频次攀升的态势。

图 1 历年舆情热点事件统计

Figure 1 Public opinion hot events statistics over the years

4、我国网络舆情空间治理难点

4.1 部分地方政府适应新媒体环境的舆情管理能力和管理机制还不到位

目前，各地区各部门领导干部对舆情管理工作重视程度不一，管理水平差异很大，适应新媒体环境下的舆情监测预警机制尚缺位。经历过突发事件或经济社会发展程度高的地区，领导对突发事件舆情的重视程度和引导水平更高；未经历过突发事件或经济社会发展水平较低的地区，领导重视程度和应对水平相对较差。危机管理的预警远胜于危机的应对和处理，但目前大多地级市以及下属的职能部门，都并未建立舆情监测预警机制。

4.2 部分政府部门陷入治理误区，舆情危机面临“塔西佗陷阱”

在传统治理思路下，部分政府部门对于重大群体事件，尤其是面对负面舆情，处理危机暴露出5 个误区：一是沉默，心存侥幸对舆情危机不重视不敏感；二是清高，认为身正不怕影子斜，对网络批评和投诉一概否认；三是封堵，以为删帖就能解决问题；四是恐惧，不愿或不敢面对现实，遇到批评性报道不敢回应，部分原因在于舆论场对官员包容度有限，官员担心因言获罪；五是乱说，没有确凿根据的情况下发表不实意见试图推卸责任。治理方法过于生硬，极易引发执政风险与危机。我国网络舆情治理起步晚，缺乏治理经验，采取单一的治理方式：负面网络舆情治理频频采用“删帖”“和谐”强制手段，极易激化民情对抗。如成都雾霾事件相关微博被清除后，反而引发“雾霾治不了，删帖好手段”的次生负面舆情。过度“政治正确”的主流报道与民众政治情绪相当疏远，即使真实的优秀政府新闻也已遭受民意信任危机。

4.3 新媒体环境对舆情管理技术体系带来挑战

新媒体环境下重大舆情传播速度快、传播渠道广、延续时间长，现有的监测技术已难以适应，主要体现在：第一，网络爬虫监测要经来源站点许可，而各网络平台之间并不完全开放，难以全面覆盖；第二，秒拍、直播等新型传播方式对监测技术形成巨大挑战，传统监测方式基本失效。此外，知乎、网络电台、AB站弹幕、网络直播站弹幕、笔记类分享平台等新渠道兴起，公开监测无法覆盖，对监测技术体系提出了许多新要求、高要求。我国网络谣言问题严重，亟需谣言识别、预警、追踪的自动化监管平台。

4.4 治理知识落后，缺乏专业治理知识库

重大突发性公众事件高发，但目前尚未有健全的知识库、工具包、智库来应对。天津港爆炸案政府发布会发布时间滞后、信息不明确，无法满足公众对事件的知情权，激发民众对政府工作的责问。舆论治理入耳入脑入心的社会前提条件，是必须要与聆听者产生情感共知和关系认同，建立与公众的情感积累、关系认同、价值认同。科学恰当地进行正面引导和负面整治需要传播学、新闻学、社会学的共同参与，吸收互联网、社交平台的技术变革，建立对重大事件的政策工具箱是当前舆情治理工作的重要内容。以中央主要新闻媒体为主阵地打造强大引导方阵，充分整合互联网企业传播潜力，用足用好新媒体尤其是社交媒体的传播能量，建设国家舆论后援基地。

5、提升国家网络舆情治理能力的政策建议

5.1 创新五大机制，完善管理体系

当下舆情治理方法单一、语言生硬、责任模糊等问题突出，应创新舆情机制，完善舆情危机管理体系。一是内部组织机制，解决突发舆情时内外部信息准确及时传递的问题；二是外部媒体沟通机制，与官媒、社会媒体保持日常沟通，并建立起媒体传播团队，突发舆情时做好信息发布，舆论引导工作；三是舆情监测和分析机制，对全媒体舆情进行系统性、常态化监测分析，包括按职能、地域、源头等对负面舆情做细分分析。当舆情上升至需重点关注的事件时，立即专项监测，实时推送给“指挥中心”；四是对外口径制定和新闻发布机制，根据舆情走势和风险预判，列举出潜在风险事件，通过分类、分级等方式，制定基础口径，尤其是重大舆情事件的新闻发布工作应注意内容分级，发布时机的把握，掌控事态发展；五是重大事件预案机制，通过基础口径准备、舆情疏导准备、意见领袖和媒体资源准备3 个角度，对可能发生的重大事件制定预案。

5.2 更新监管技术，多元共同治理

互联网是舆情重地，主体多、平台多、数量大、传播快。须加强技术监管，把握舆情走势，做好风险预判。第一，加强主体和源头监管。针对微信，将时政类、社会类等易产生舆情的公众号纳入重点监管范围；针对直播平台，探索信息内容及用户行为监管技术。对异常流量、流量增长速度快的内容进行重点检测。第二，注重治理网络谣言，构建集识别、预警、追踪辟谣于一体的大数据谣言治理平台。建立大数据谣言库，通过自然语言处理技术挖掘疑似谣言，将疑似谣言与数据库中信息进行比对，进行谣言预警，防止谣言的不必要传播和大规模扩散。通过大数据技术挖掘网络谣言产生的源头、传播的关键账号，再现网络谣言的传播路径和传播范围，识别背后的网络推手，并对其进行一定时间范围内的追踪和监测。整合政府资源、民间资源、科技力量、行业组织等优势资源和渠道，联合协同辟谣。互联网龙头企业是舆情重地，应切实承担维护舆情生态安全的责任。

5.3 谨慎重点应对，构建事件知识库

我国在发展过程中的敏感问题成为舆情演化的重要话题和异见分子的炒作热点。涉疆、涉藏、涉台问题敏感，缺乏相关的知识背景和巧妙的应对言论，极易引发严重舆情甚至线下动员，难以应对。在此背景下，应建立重点事件数据库，构建专项舆情知识库。其中，重点人包括港/ 台 / 藏/ 疆独分子、维权人士、职业访民等异见人士以及有影响力的自由派人士、专家学者和意见领袖群体；重点组织包括境外民运组织、境外NGO 组织、境外驻华使领馆、重点宗教组织、重点高校学生社团等；构建境外涉华舆情、涉藏舆情、涉疆舆情等重点专项舆情知识库，可针对性构建以人物库、案例库、媒体库、研究成果库为基础的专项舆情治理知识库，对敌对意识形态的渗透方式、舆论斗争的规律和特征，以及舆论的发展走向做进一步挖掘，为专项舆情引导提供策略支撑。

5.4 加强政媒互动，及时权威发声

目前对体制内主流媒体的相关要求，容易导致其在重大舆情事件中偏向“保持沉默”，这就等于限制了舆论主动权，难以在舆情危机中形成权威对冲机制，大众观点必然被各类社会媒体左右。主流媒体在关键时刻应敢于、善于发声，政府管理机制上应给予适当的容错机制。应尽快研究建立主流媒体分级分层管理体系和适当的容错机制。主流媒体应在重大舆情事件中发挥特殊作用，及时发声、敢于发声、善于发声，赶在社会媒体热炒之前发布权威信息，取得广大群众信任，牢牢掌握舆情发展方向，做好舆情引导工作。

5.5 坚持治理原则，柔和姿态应对

舆情治理是与公众建立情感认同，采取柔和姿态，解决“入耳、入脑、如心”的问题。当发生重大舆情事件时，政府治理首要应采取主动姿态，重视舆情治理工作，积极主动地进行信息发布、有效沟通、情感疏解等治理工作。作为执政主体，舆情治理仍应坚持三大原则：第一，舆情沟通首先应解决立场一致、感情共知和关系认同三大问题，重视舆论背后的人心公道，争取公众对政府的认同和亲近；第二，掌握对外发布信息的主动权，管理部门需明确，“与其被动说不如主动说，迟说不如早说，外行说不如内行说，一般人说不如领导说”；第三，公众利益至上，充分考虑并尊重公众生命权、财产权、选举权和知情权。主动的应对姿态有利于政府巧妙设置议程，掌控事态发展。从而把握发布时机，争取话语主动。敢于面对冲突，善于回应质疑是社会转型期间舆情治理工作的必然要求。

6、结语

近年来，随着我国改革进入攻坚期和深水区，经济社会利益格局快速调整, 社会矛盾不断积累凸显，未来多年依然是突发公共事件和群体性事件的高发期、频发期。舆情治理能力的提升是我国改革攻坚的坚实基础和必然要求。

当下，面临媒体生态格局的剧烈变化，新媒体环境下公民发声更为便利、对抽象权利诉求增强，民间舆论场开始从碎片、分散、妥协向全面、集群、积极过渡 , 诉求更加明确，规模效应更加明显。传统治理手段下，政府面临显著的公信力挑战。应该转换治理思路，调整应对姿态，丰富技术手段，建立应对机制，构建专业知识库是社会转型期舆情治理工作的新要求，全面提升我国舆情治理能力，为国家经济社会发展提供安全稳定的发展空间。