王新尚

人民政协介于国家权力和公民社会之间，是处于国家权力系统之外、政治体制格局之内的独具中国特色的政治组织，因而具有协调国家权力与社会公众关系的天然优势。它属于国家政治上层建筑，是国家政治架构中不可或缺的重要组成部分，但它又不具备党政系统的权力和法律强制力，却又有着强大的社会影响力和权威性；它既与国家权力有着千丝万缕的联系，又紧密联系着各民主党派、无党派代表人士、人民团体和各族各界代表人士。这种政治上的区位优势为人民政协在国家与社会关系中通过构建协商民主体制、发展中国特色的协商民主提供了极大空间。这里仅以改革开放以来人民政协的发展为例，纯粹从学习探讨的角度提出几点粗浅思考，供大家批评。

一、改革开放以来人民政协推进国家与社会关系和谐发展中发挥了独特作用

改革开放三十多年来，人民政协以自身的不断发展完善，为国家经济、政治、文化和社会各方面变革提供了重要的政治保障和支持。人民政协作为党和政府联系社会各界群众的桥梁和纽带，在中共领导下，围绕中心、服务大局，牢牢把握团结和民主两大主题，紧密团结各民主党派和无党派人士、人民团体和各族各界代表人士，在推动国家与社会关系和谐发展方面发挥了独特作用。

（一）人民政协与国家权力系统关系的规范化程度不断提高，推进了国家政治体制的自我调整和完善。1988年，全国政协适应中共十三大关于加快政治体制改革的需要，调整内设机构，取消工作组，设立专门委员会，在职能部门上与人民代表大会、人民政府基本对应。全国政协还从履行职能的具体制度建设入手，分别于1989年和1995年制定了两个关于政治协商、民主监督和参政议政的规定性文件，还就提案、反映社情民意工作等制定了专门的工作条例，从自身角度规范了与人大、政府之间的协商监督和参政议政关系。国务院办公厅于1997年2月颁发了《关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》，就办理人民政协提案工作提出了比较系统的指导性意见，在国务院及其所属部门与人民政协之间就提案办理工作形成了一套相对规范的机制。从地方政协来看，从20世纪80年代中期至90年代，是省级政协与同级国家权力系统政治关系规范化建设大踏步前进的时期，先后有20多个省（自治区、直辖市）的人大、政府或审判、检察机关制定了和人民政协对口联系与配合、接受政协监督、办好政协提案等方面的制度性文件。人民政协与国家权力系统关系的规范化建设，有利于国家政治体制各组成部分之间形成有机统一的政治关系、发挥社会主义政治体制的整体功能，也为人民政协在推进国家与社会和谐发展中挥独特作用提供了重要保障。

（二）人民政协密切联系社会各界人士，为其参与国家政治生活提供制度化通道，扩大了社会各界人士有序的政治参与。不断扩大公民有序政治参与，提高公民参与国家政治生活的制度化和组织化程度，是保障国家与社会关系和谐的基本内容。人民政协各参加单位和各界委员通过政协这一政治组织，履行政治协商、民主监督和参政议政职能，是公民参与国家政治的重要体现。中共中央1983年决定第六届全国政协委员中的非中共委员所占比例由上届的40%增加为60%，中发[2005] 5号文件明确要求各级政协在换届时常委会组成人员中民主党派和无党派人士“政协常委不少于65%”。这一组成结构的重要变化，在增强人民政协包容性和代表性的同时，也进一步扩大了中共以外社会各界的政治参与。同时，各级政协组织在全国政协的指导下，陆续建立和发展了各类工作制度，制定了关于发挥民主党派、工商联和无党派人士在政协中作用的意见，为各参加单位和各界委员通过政协组织参与国家政治生活提供制度保障。推动政治参与的这些重要进展，大大增强了国家政治体系的包容性，使国家权力与社会公众之间的沟通渠道更为通畅。

（三）以人民政协为纽带形成的政治沟通机制，是党和政府联系社会各界群众的重要渠道。改革开放以来，人民政协努力发挥自身下通各界、上达中央的优势，运用视察调研、建议案、提案和反映社情民意信息等多种形式，广泛听取民意，向党政部门提出意见建议，协调关系、化解矛盾。十届全国政协期间，年均收到提案4600多件、立案4360多件，办复率在98%以上，每年涉及办复提案的单位在150个以上，反映社情民意信息6000多条。以人民政协为纽带而形成的信息循环系统和政治沟通机制，不但扩大了党和政府与人民群众的沟通管道、改善了党和政府与社会各界的关系，而且也加强了整个社会的沟通和团结，为促进社会政治和谐稳定发挥了积极作用。

改革开放三十年来，人民政协逐渐形成了参与国家政治发展的体制机制，大大地推进了中国国家政治体系的完善，使得国家政治体制的包容性、国家政治活力、抵御社会风险的能力都大大增强，提升了国家权力系统的政治能力，从而促进了我国政治发展。人民政协作为一项建设事业已经成为中国特色社会主义事业的重要组成部分，作为一个政治组织已经成为中国特色社会主义政治发展道路的重要组成部分。

二、从国家与社会关系角度审视改革开放为人民政协带来的挑战

随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国经济、政治、文化、社会结构和人们的思想观念等方面都发生了深刻变化。改革开放在给我国政治发展带来巨大动力和活力的同时，也使人民政协推动国家与社会关系和谐发展上面临挑战。

（一）改革开放以来，国家与社会关系矛盾发展对人民政协与各有关方面的政治关系发展提出了更高要求。国家与社会关系是一种对立统一的矛盾关系，存在于二者之间的政党和各类政治团体是联系国家与社会的中间环节。改革开放以来，我国国家权力与社会结构都处在深刻的转型时期，国家权力系统直接掌控的范围更为缩小，社会力量更加壮大。这对人民政协处理、协调涉及自身的各类政治关系提出了更高要求。人民政协涉及众多的政治主体和复杂的政治关系，但是总的来说主要有两类，一类是国家权力系统，包括各级人民代表大会、人民政府、审判和检察机关；一类是非权力系统，包括人民政协的各参加单位和政协委员个体以及他们所联系的群众，这主要的是社会系统。当前，人民政协与两大系统及其内部各政治主体之间的政治关系，难以适应改革开放所带来的急剧变化。人民政协与国家权力系统的关系，目前在实际政治过程中仍停留在一般性的情况通报和听取意见建议上，还缺乏更宏观切实的制度保障，特别是在接受人民政协民主监督、保障政协合理化建议得到真正落实方面还缺乏有效措施；人民政协与各参加单位、社会系统之间建立稳定有效、具有规范性经常性沟通机制的力度还远远不够。

（二）人民政协履行职能的分散化、个体化状态难以适应改革开放以来社会利益诉求的群体化趋势。改革开放三十年来，我国社会阶层日益分化，社会团体开始大量涌现，利益诉求的群体化趋势更加明显，要求人民政协在履行职能时必须更加注重不同利益群体的声音。尽管近年来党派提案开始有较大幅度增加，但反映本党派所联系群众主流民意诉求的政治功能发挥得并不充分；团体提案和界别提案也开始出现，但为数尚少。以全国政协为例，十届期间界别小组提案年均仅43.6件，人民团体的提案九届期间仅1件。这种带有集体色彩的提案主要还是静态的、单独向党政部门提出的，此前缺少政协内部各党派、群体、界别之间的平等协商和互动。尽管全国和各地政协的专门委员会组织大都组织过涉及某一社会群体的专题调研，但多未建立起以党派、团体、界别名义参与履行职能的具体机制。政协委员参加履行职能的各项活动尽管由各专门委员会组织开展，但大多仍是以个体名义发表意见、表达利益诉求，政协内部党派、人民团体和界别仍未能充分以集体名义表达利益诉求。这种个体化、分散化的状态，既难以使政协委员勇于表达本界别、本阶层、本群体的利益诉求和意见建议，推动社会公众与党政部门之间的沟通；也不利于促进不同群体、界别、阶层、团体之间的协商沟通，发挥人民政协汇聚力量、凝聚人心的团结功能；还不利于缓解当前困扰大多数政协委员、特别是中青年政协委员履行政协职责与做好本职工作之间的矛盾。人民政协虽名为党派协商的组织，但在履行职能实际过程中的党派性、团体性、界别性色彩不足的状况，制约了人民政协政治功能的发挥，也易使人民政协陷入具体政务之中，难以适应国家政治发展需要。

（三）改革开放以来执政党和国家权力系统政治能力的提高，对人民政协发挥政治功能提出了更高要求。长期以来，人民政协凭借其非权力性优势，在反映诉求、协调关系、建言献策、推动决策科学化民主化等方面发挥了重要作用。然而，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，国家权力不断通过政务公开、信息公开、公民参与等措施向社会开放，在实际政治过程中拥有最高权力的执政党与各民主党派之间直接的沟通协商机制进一步规范完善，参加政协的各人民团体也都受中共各级党委的领导，人民代表大会开始建立并形成了直接向公民征求对法律草案意见建议的机制，各级政府也可以直接向民主党派、社会团体和社会公众征求意见建议。根据一般政治学理论，政党和政治社团本身就是居于国家权力与社会公众之间、联系二者的纽带，反映社会利益诉求的渠道，而人民政协把各民主党派和人民团体囊括其中，自身作为联系党和政府与人民群众的桥梁和纽带，无疑增添了一个政治沟通环节，存在造成政治资源浪费和政治信息失真的可能性。公民参与政治的最终目标是指向国家权力，有直接路径可走，决不愿有中间环节而造成信息失真。因此，党政权力系统日益开放、透明，决策民主化程度不断提高，执政和治理能力大为增强，要求人民政协必须进一步挖掘自身的政治优势，从政治逻辑上根本解决人民政协存在和发展的功能定位问题。这要求从国家整个政治架构、政治体制格局的角度，审视人民政协的功能作用，进行更加明确的功能定位，而不是仅仅局限于、满足于履行好三项主要职能。

（四）改革开放以来对坚持走中国特色社会主义政治发展道路的探索，要求改进党对人民政协的领导和参与方式。中共与人民政协关系的特殊性在于，中共不仅以执政党的角色对人民政协实施领导，而且以参加单位身份而成为人民政协的一部分。如何协调党作为领导者和参与者的角色关系，确定两种角色的具体承担者，发挥两种优势，在新形势下推进人民政协事业沿着正确的政治方向前进、发扬中国特色社会主义政治发展道路的优越性，具有重要意义。十届全国政协期间，全国政协各民主党派的提案已达782件、界别小组提案也有218件，中共作为参加单位参与政协履行职能具体过程的必要性进一步增强。这要求中共科学处理自身作为人民政协的领导者和参加单位的角色关系，从功能到职责都作出科学的界定和规划。

三、坚持改革创新的精神，从国家与社会关系角度大力发掘人民政协的功能优势

新世纪新阶段，必须坚持以改革创新的时代精神，从完善国家政治体系、提高国家整体政治能力的角度，以更加宽广的理论视野来看待人民政协在国家与社会关系中的功能和优势。

（一）从坚持走中国特色社会主义政治发展道路的高度审视人民政协的宏观功能定位。坚持走中国特色社会主义政治发展道路，既要遵循社会主义民主政治发展的一般规律，又要立足于我国社会主义初级阶段的政治实践和现实国情，还要照顾到当前改革开放新阶段的特殊变化。马克思主义国家学说的一个重要观点是，在阶级社会中国家与社会在本质上是对立的，无产阶级专政则促使国家与社会的对立逐步消失；在社会主义社会中国家权力应该回归社会、回归人民，社会主义民主的实质不是国家与社会的分裂，而是国家与社会的统一，国家真正作为全社会的代表来行使管理社会的权力。但在我国社会主义初级阶段，国家与社会关系在本质和历史趋向上的统一，并不抹煞国家权力与公民社会之间的具体界限，国家作为全社会代表不是笼统的、宽泛的，而是建立在社会各界平等协商、真实反映各方面具体利益诉求和意见建议基础上的。中国这样一个超大型、高度复杂化的国家处于改革开放新阶段，面临着改革开放所带来的各种急遽变化，需要一个居于国家与社会之间、促进国家权力与公民社会统一的综合性政治组织。各级政协组织在党的领导下一方面与国家权力有着规范化的政治关系和千丝万缕的具体联系，一方面又把联系社会各界群众的各民主党派、无党派人士、各人民团体和各族各界代表性人士吸收进来，还设置了门类齐全的内部职能机构，处于社会主义国家与社会之间的广阔地带，具有整合社会、联系国家权力的重要政治功能，有利于促进国家与社会关系的和谐。这一功能定位和人民政协的性质不但不矛盾，而且有利于更好地彰显人民政协的性质和地位、更加准确深刻地的把握和理解人民政协主要职能，为人民政协事业发展开辟更加广阔的空间。

（二）从完善国家政治体制的角度推进人民政协相关政治关系的制度化，建立完善人民政协联系国家与社会的制度体系。人民政协是处于国家权力系统之外、政治体制格局之内的一种政治组织，发挥其协调国家权力与社会公众关系的优势，必须大力推进与国家权力、社会各界关系的制度化、规范化和程序化，在政协建构一种联系规范有序、经常性的国家权力与社会公众的协商对话体制。当前，应以发扬社会主义两种民主形式优势为重点，积极探索完善以人民政协为代表的中国特色协商民主与以人民代表大会为代表的代议（票决、选举）民主的运行机制，使两种民主形式在实际政治过程中优势互补、协调互动；以建立协商、监督机制为重点，进一步规范人民政协与同级政府的关系；以建立联系沟通机制为重点，推动人民政协的自身体制与各参加单位的体制对接，与各参加单位和各界委员、社会各界群众形成经常性、制度化的联系通道。人民政协必须在国家权力与人民群众之间建立更为科学、广阔、规范、综合性的利益诉求和社情民意制度通道，才能进一步发挥人民政协的政治功能。

（三）从发挥人民政协政治优势的角度创新人民政协的民主形式，大力开发协商民主功能，努力把人民政协建设成为独具特色的协商民主平台。无论从哪种角度看，政治沟通功能都是人民政协发挥职能作用的基础，但如前所述也有来自多方的“竞争者”。人民政协必须寻找、挖掘自身的比较政治优势，这种比较优势就是人民政协协商民主的社会性。人民政协的协商民主，实质就是国家权力与公民社会之间的协商，类型可分为政治协商和社会协商。1987年中共十三大报告提出“建立社会协商对话制度”的决策后，各级政协组织就建设以人民政协为主要平台的社会协商对话制度进行了可贵的探索。2006年中央5号文件再次针对人民政协提出，“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”是我国社会主义民主的重要形式，在我国政治生活中具有不可替代的作用。因此，大力开发协商民主功能，把人民政协建设成为独具特色的协商民主平台，发挥好社会协商和政治协商两种优势，使两类协商优势互补、相得益彰。这就需要大力创新协商民主的实现形式，积极探索不同类型、不同层次的协商对话机制，按照协商民主的要求建设科学合理、民主公平的议事程序，推进人民政协内部不同党派、团体、界别和阶层之间平等议事的协商平台建设，使之相对于中国共产党同各民主党派的高层协商更具有经常性，相对于国家权力系统与社会各界的直接协商相比更具有社会代表性、综合性和可行性，进而增强社会公众通过人民政协与国家权力系统协商的政治能力。

（四）从人民政协长远发展角度切实加强人民政协理论研究，就关系人民政协发展的一系列重大现实和理论问题开展科学论证。面对改革开放的新形势，国家权力系统政治能力的增强、公民社会的快速成长、中国特色社会主义民主政治发展的特殊性等对人民政协提出了一系列亟待在理论上予以有力、清晰回答的重要课题。例如，从国家与社会关系角度审视人民政协的协商民主，如何科学构建国家权力与公民社会之间的协商体制，具体而言，如何尽快建立完善政治协商和社会协商两类不同的协商民主机制问题；如何进一步推进人民政协与国家权力系统、社会公众政治关系制度化问题，如何进一步统筹党对统一战线和人民政协两项事业的领导、党作为人民政协事业的领导者与参加单位两种角色的关系问题，统筹以人民政协为代表的协商民主形式与以人民代表大会为代表的代议（票决、选举）民主形式的关系问题；如何在推进人民政协工作法律化过程中如何防止权力化倾向、在依法保护人民政协履行职能权利同时避免造成政协内外公民权利的不平等问题，正确认识和协调人民政协的参加单位和政协委员在履行职能上的关系问题等等，都可以从国家与社会关系角度加以深入研究、提出创见，在总结实践经验的基础上逐步予以解决。