一、社会保障法治建设在和谐社会构建中的重要作用

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把坚持民主法治作为构建社会主义和谐社会要遵循的六个原则之一，把完善社会保障制度作为保障社会公平正义的六项措施之一，阐明了社会保障法治建设在和谐社会构建中的重要作用。也就是说，社会保障法治不仅是工具、手段，而且是理念、目标。国外的经验教训也充分说明，社会保障法治建设与社会和谐存在密切联系，社会保障法治建设能够促进社会和谐。如英国作为最早进行社会救济立法的国家、德国作为最早进行社会保险立法的国家、美国作为最早进行社会保障综合立法的国家，其立法无不源于社会矛盾的剧烈，其立法也都达到了缓解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐的效果。

(一)社会保障制度是实现社会和谐的重要条件

一方面，公平正义是社会和谐的基本条件。(1)公平正义是社会主义和谐社会的重要特征。社会主义和谐社会是具备“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”基本特征的社会。(2)公平与正义是社会主义和谐社会的价值目标。实现社会的公平正义，是社会主义本质的内在要求，也是社会主义价值理想的核心内容。(3)公平正义是构建社会主义和谐社会的重要动力。在构建社会主义和谐社会中，发展社会生产力始终是一个重大的主题。而生产力的发展最终取决于其主体要素——人的积极性、主动性和创造性的发挥。构建社会主义和谐社会，必须调动广大劳动者的积极性和创造性，而要达到这一目的就必须坚持以人为本，维护和保障社会公平正义。(4)公平正义是实现社会安定有序的重要前提。安定有序是社会主义和谐社会的一个特征。但离开了公平正义，社会的安定有序就无法得到保证。 [1]

另一方面，社会保障制度是社会公平的调节器。社会公平，是人类社会发展中产生的一种客观要求。社会公平体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过分悬殊的贫富差别，即所谓“不患贫，患不均”。在市场经济条件下，收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷于困境。为了解决这一社会问题，就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节方式，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。 [2]关于社会保障制度与社会公平的关系，罗尔斯在其代表作《正义论》中也有专门研究。他把公平的机会均等看作是这样一套体制，他们保证使具有同样动机的人得到同样的教育和文化的机会，并根据与有关部门任务和工作相当的才能和努力，使各种职位所有人开放。 [3]并且，从代际正义角度研究了社会保障问题，提出“最大限度地提高地位最不利集团的期望，就是最低限度的社会保障应该达到的标准”。 [4][page]

由此可见，社会保障制度通过有效实现社会公平，有助于促进社会和谐;社会保障制度是实现社会和谐的重要条件。

(二)社会保障制度通过“利益分享”和经济发展促进社会和谐

构建和谐社会需要更加注重公平，但注重公平不等于忽视效率。如果没有效率，陷入物质匮乏，则社会矛盾的加剧不可避免。因此，发展和分享应该并重。实际上，社会保障制度兼顾了发展与分享，既通过分享解决了社会稳定的问题、又通过提高人力资源素质和促进消费解决了经济发展的问题。社会保障制度既是社会稳定的安全网，又是经济持续快速发展的“助推器”;社会保障制度通过“利益分享”和经济发展促进社会和谐。

没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。社会保障制度本身就是一种社会安全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动能力或工作岗位后，给予救助，满足其基本生活需要，消除社会成员的不安全感，以维护社会稳定。因此，社会保障又被誉为“社会安全网”和“社会减震器”。“铁血宰相”俾斯麦在解释政府为何要为工人搞社会保险时直言不讳地说：“一个希望得到养老金的人，一般不会好斗，而且易于管理。” [5]德国的社会保险制度，客观上起到了缓和社会矛盾、维护社会稳定的效果。

社会保障制度不仅对保障公民的基本人权、维护社会稳定有着积极的作用，同时也是经济持续快速发展的“助推器”;社会保障制度不仅有促进公平的价值，对效率也有重要价值。一方面，社会保障制度通过提升人力资源素质，可以促进经济持续快速发展。发达国家和新兴工业化国家的经验充分证明了这一点。随着知识经济时代的来临，实践已经证明、并且必将进一步证明，人力资源是最宝贵的资源;人力资源的开发利用，较之自然资源的开发利用更有效率、并且具有持续性。 [6]社会保障制度不仅有力地保证了贫困者的生存权、也保障了其受教育的权利。因此，不仅促进了就业机会的均等，也极大地促进了人力资源素质的整体水平，从而对社会持续发展创造了条件。另一方面，社会保障制度通过缩小贫富差距，可以促进消费，从而推动经济持续稳定发展。生产与消费、供给与需求必须平衡，没有消费与需求的支持，生产与供给就不可能持续进行。经济危机的历史说明，只有提高收入水平从而扩大需求，才能使经济平稳增长。

经济发展从根本上讲是为广大人民能够享受更好的物质和文化生活，若广大人民群众不能分享经济发展成果，经济发展就失去了意义。历史经验证明，“利益独占”造成社会经济差距扩大，从而加剧社会矛盾;“利益分享”通过缩小社会经济差距缓解社会矛盾，有利于促进社会和谐。“利益分享”是以人为本理念的具体实现形式，它突破了“利益独占”的传统思维的束缚，主张把建立全社会的利益分享机制，作为克服我国社会主义社会内部各利益主体之间的矛盾和推动经济社会发展的主要手段。 [7]建立利益分享机制，以促进社会和谐。[page]

(三)社会保障与法治建设密不可分

世界各国社会保障制度的发展历史说明，社会保障与法治建设密不可分;发达国家社会保障制度均是立法先行的。英国在爱德华三世统治时期1349年就通过了《济贫法》， [8]德国则在1883—1889年间相继通过了《健康保险计划》、《工伤事故保险计划》和《退休金保险计划》，美国1935年颁布了世界上第一部以《社会保障法》为名的法律。《社会保障法》被看作是“新政”的“奠基石”，减少了社会冲突、稳定了社会政治经济秩序。二战之后，有较长一个相对稳定的和平发展时期，应该说各国的社会保障法治建设从中起了重要的作用。

社会保障制度是依法建立起来的，发展到今天，已成为当代各国法律体系的重要组成部分。世界大多数国家的政府都很重视社会保障法治建设，这是由公共权力的法定性(法无授权则禁止)和社会保障产品的公共性(政府都是责任主体)决定的：国家对社会成员的社会保障待遇标准只有通过立法才能公平地确定并公之于众，国家对需要保护的特殊群体给予帮助只有通过立法才得以强制施行。因此，在现代法治国家，国家制定和实施的社会保障措施都被纳入到法制化的轨道。 综上所述，社会保障法治建设与社会和谐存在密切联系，社会保障法治建设在和谐社会构建中具有十分重要的作用;社会保障法治建设通过有效实现社会公平而缓解社会矛盾、维护社会稳定，通过实行利益分享和推动经济持续发展促进社会和谐。

二、目前我国社会保障法治建设中存在的问题

(一)指导思想存在偏差

目前，尽管中央已经充分认识到过去指导思想的偏差，正花大力气解决社会保障问题。但在社会保障领域，无论是学术界还是实务界，指导思想仍然存在偏差。主要表现在以下几个方面：一是混淆了市场与政府的分工，政府责任不到位与越位并存，突出表现在把应由政府承担的责任错误地当成企业和个人的责任而推向市场。二是混淆了国民经济效率与社会保障制度本身的效率问题，混淆了社会保障制度的原则(公平原则)与市场制度的原则(效率原则)。三是重效率轻安全，忽视了社会保障制度安全网的功能。四是忽视了社会保障制度与相关制度的配套协调问题。五是片面注重立法数量，忽视立法质量;重视义务(第一性义务)方面的规定，轻视法律责任(第二性义务)方面的规定，导致法律的可实施性差、许多法律规定流于形式。

(二)立法工作严重滞后

纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一例不是立法在先。如德国在1883年就颁布了《劳工疾病保险法》，尔后于1884年和1889年分别颁布《劳工伤害保险法》和《残废和老年保险法》。 [9]中国到目前为止还无一部专门的社会保障法律。作为社会保障制度核心的社会保险制度，理应首先立法，但至今尚没有一部社会保险方面的法律出台。仅从社会保险费的征缴方面看，社会保险费拖欠、挤占、挪用现象时有发生。一方面是企业欠缴养老保险费现象严重，一些效益好、有缴费能力的企业也大量拖欠养老保险费，既损害了职工的合法权益，又削弱了养老金的支付能力。另一方面，挪用社会保险基金的问题不断发生，最近的上海社保基金案，充分说明了立法滞后的危害性。此外，由于社会保障立法滞后，仲裁机构和人民法院对社会保障争议案件的处理，也处于“无法可依”的状态。[page]

(三)公共卫生体系脆弱、义务教育制度收费

公共卫生体系脆弱是目前我国社会保障制度的重大漏洞。我国社会保障改革过程中，由于片面强调个人责任，混淆了国家责任与个人责任的界限，导致公共卫生投入严重不足。2002年末至2003年上半年发生的SARS事件，充分暴露出我国公共卫生体系方面存在的问题，经费短缺、设备落后，体系不健全(有的省竟然没有传染病防治机构)。农村公共卫生问题更为严重，不得不依靠计划生育体系开展SARS防治工作。目前，尽管状况得到改善，公共卫生体系脆弱的局面仍未得到根本改变。

义务教育收费也是我国社会保障制度的一大问题。底层人群代际传承是社会不和谐的重要因素，义务教育制度则是解决底层人群代际传承、实现底层人群摆脱贫困的关键，也是底层人群向“上”流动的最重要机制;义务教育是实现机会平等的前提，如果没有义务教育，劳动者在进入劳动力市场之前就已经丧失了公平竞争的机会。因此，目前世界上绝大多数国家均推行免费的义务教育。不仅发达国家普遍实行了免费的义务教育，多数发展中国家也已经推行。如，墨西哥实行10年免费义务教育，包括一年学前教育，不需缴纳学费和课本费;印度实行8年免费义务教育，免费范围通常包括学费、教科书、校服、午餐等(私立学校也可免费就读);连卢旺达也实行了9年免费义务教育。 [10]但我国多年来却一直实行收费的义务教育。如浙江省政府2003年通过的《浙江省义务教育收费管理办法》规定，“学校可以向学生收取杂费、代管费”，“接收借读学生的，可以收取借读费”。 [11]除了合法的收费之外，还有名目繁多的乱收费。

(四)社会保障实施机制较弱

社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁以及法律监督等。实施机制弱的主要原因，是社会保障法律中缺乏明确的责任规范和有效的制裁措施。目前突出需要解决的法律问题是社会保险基金缺乏有力的保护，刑法没有将其列入保护范围。目前，社会保险基金的拖欠和挤占、挪用、截留问题相当严重。一方面，越来越多的企业拖欠社会保险基金。许多企业因经营不善，严重亏损，无力缴纳社会保险基金。经济效益好的企业，存在攀比思想，因此也拖欠。另一方面，社会保险基金的挤占、挪用和截留问题也越来越严重。但现行刑法缺乏保护社会保险基金的规定，致使社会保险基金得不到有力的保护、违法行为得不到有力的惩罚，结果问题越来越严重。 [12]

三、加强社会保障法治建设，促进社会和谐[page]

社会保障法治建设在国家政治经济生活中具有非常重要的作用，既是保障人权的重要手段，也是缓和社会矛盾的有效措施。任何社会保障制度比较成熟的国家，都是通过社会保障立法，使社会保障制度得以确立;通过社会保障法的实施，使社会保障活动得以规范;通过社会保障法的修改，使社会保障制度得以完善。因此，我国应该加快社会保障法治建设，缓和社会矛盾、促进社会和谐。

根据中国的实际情况，结合世界各国社会保障法治建设的历史经验及其发展趋势，目前中国社会保障法治建设主要应该做好以下个方面的工作。

(一)切实端正指导思想

从目前存在的问题来看，我国社会保障立法应该适应市场经济的要求，既要解决原有的社会保障制度的低效率问题，也要解决政府责任问题;既要解决政府越位问题，也要解决政府缺位问题。此外，加强法治建设不同于法律数量的简单增加;立法质量问题更加重要。应该更加关注立法技术，切实提高立法质量。

当前，我国社会保障法治建设的指导思想应该是，以保障全民的生存权与发展权为基本目标，在经济发展的基础上逐步提高全民的社会保障水平。应明确社会保障是国家和社会的责任，不把社会保障责任推给个人和市场。我国社会保障法治建设应该遵循以下原则，一是效率原则，即以提高社会保障制度本身的效率为核心、以不伤害国民经济效率为限度。二是公平原则，即社会保障制度设计时坚持公平优先。三是安全原则，即保证社会保障基金的支付能力。四是协调原则，即社会保障制度与相关制度配套协调、社会保障水平与经济发展状况相适应。五是实用原则，即更加关注立法质量问题，切实保障立法的可操作性、避免立法流于形式。

(二)尽快制定社会保险方面的法律

目前，应该尽快制定社会保险方面的法律。社会保险制度禀承积少成多、众人拾柴火焰高的保险精神，在劳动者遇到生育、伤害、疾痛、残废、老年、死亡等事项时，依法支付保险金。制定社会保险法的必要性在于，一方面，社会保险法是社会保障法最重要的子法，居于社会保障法律体系的核心地位。另一方面，从我国现实需要来看，目前社会保险领域问题严重，迫切需要解决社会保险基金的征缴和安全问题，切实解决劳动者的后顾之忧。此外，如果没有关于社会保险问题的法律，在发生纠纷后司法难以介入，即便介入也因无法律依据而无法真正解决纠纷。

考虑到目前在养老保险和医疗保险方面仍然存在方法论方面的巨大分歧， [13]并且一部综合性的《社会保险法》具有法典的性质、而我国社会保险理论和实务界的力量还不足以制定法典，当前应该分别立法。即首先制定《工伤保险法》和《失业保险法》，而养老保险和医疗保险先由地方立法进行探索，待时机成熟再制定法律。[page]

(三)健全公共卫生体系、完善义务教育制度

任何国家的公共卫生体系建设都是国家责任，因此，各级政府应责无旁贷地担负起这一责任。首先，应该迅速建立健全各级传染病防治机构，并建立健全城市公共卫生体系。在此基础上，应逐步增加公共卫生投入，特别是农村公共卫生体系的投入，尽快建立健全覆盖全民的公共卫生体系。应该切实提高疾病预防控制、公共卫生监督、突发公共卫生事件应急处置能力，重点支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生事业发展。为此，需要完善相关立法。鉴于现有的《传染病防治法》等法律法规无法完成这一使命，需要另外制定《公共卫生法》，将公共卫生体系建设纳入法制化的轨道，以保障公共卫生事业的健康发展。

义务教育制度既是实现社会公平的重要途径，也是促进社会发展的重要措施。2006年修改通过的《中华人民共和国义务教育法》，从教育立法层面上纠正了过去的失误，保证了义务教育的健康发展。但这一修改仍然不能保证义务教育的真正落实，需要相关配套立法的支持(特别是有关条款的细化工作，需要有关法规和规章的配套)。譬如，修改后的《中华人民共和国义务教育法》规定，“发生违反本法的重大事件，妨碍义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育部门的负责人，应当引咎辞职。”这一规定就需要进一步细化。

(四)完善司法保障措施

徒法不足以自行，没有严格公正的司法和执法就没有法治。因此，应该建立相关的社会保障法律责任制度，强化社会保障法律制度的实施机制。首先，应明确规定违法责任。在没有保护性规则的情况下，单纯的调整性规则没有意义——权利只有在存在救济的情况下才能保证享有，义务只有在有制裁或制裁威胁的情况下才能保证履行。义务(第一性义务)需要法律责任(第二性义务)来保证履行。其次，应严格执法。法律制定得再好，如果不能有效实现，社会保障法治就是一句空话。因此，要完善社会保障法治，不仅立法要跟上、司法和行政执法也要跟上。司法和执法机关应恪尽职守、公正司法和执法，保障有关社会保障法律制度的认真执行。为此，应强调社会保障法律规范中的法律责任的承担。除在社会保障法律中规定法律责任外，还应在刑法中规定相应的处罚条款。对严重违反社会保障法、特别是拒不缴纳社会保险费用，挪用、挤占、截留等非法侵占社会保险基金的行为人，应依法追究其行政责任、经济责任和刑事责任。

注释:

*上海师范大学法政学院法律系教授、法学博士。[page]

[1]参见江文富：《保障公平正义，促进社会和谐》，载《光明日报》2007年2月9日。

[2]龙翼飞：《社会保障与法治建设》，载《光明日报》1998年12月21日。

[3] [4](美)约翰·罗尔斯著，谢延光译：《正义论》，上海译文出版社1991年版，第304页、第312页。

[5]参见龙翼飞：《社会保障与法治建设》，载《光明日报》1998年12月21日。

[6]笔者不赞成“可持续发展”这种说法，因为这种说法源于“罗马俱乐部”对人类前途的悲观判断，认为资源将耗尽。实际上。资源既具有有限性、也具有无限性;现实可利用物质资源是有限的，而未来可开发资源是无限的，特别是智力资源。

[7]参见李炳炎：《利益分享：构建和谐社会的一项基本原则》，载《中国改革报》2007年2月15日。

[8]《简明不列颠百科全书》(第15版)，中国大百科全书出版社1986年4月第1版，第121页。

[9]参见史探径著：《世界社会保障立法的起源和发展》，载《外国法译评》(京)1999年第2期。

[10]见《免费义务教育，各国在行动》，载《中国教育报》2005年12月16日。

[11]需要说明的是，收费具有普遍性，并非只有浙江。这里引用浙江地方政府规章，只是为了便于说明问题。

[12]参见贾俊玲：《社会保障法律制度初探》，载《经济法研究》第l卷(杨紫炬主编)，第369页。

[13]需要说明的是，利益冲突方面的任何分歧都可以通过妥协解决，但方法论方面的重大分歧不可以通过妥协来解决。