《环境保护法》修订的几点建议

陈维春 （华北电力大学环境与资源法研究中心，北京100026）

摘要：我国的环境保护法治肇始于1970年代，1989年我国正式颁布了《环境保护法》。二十多年过去了，但作为基本法的《环境保护法》却没有进行任何的修订以发挥其应有的作用。虽然立法层面没有什么变化，但理论研究和修订工作其实早已展开。作为一名环境法学者，希望通过本文能够为我国环境法治的完善做一点贡献。

关键词：环境保护法；历史贡献；修订

我国的环境保护法治肇始于上个世纪70年代，1972年我国第一次参加了全球性的环境保护会议——斯德哥尔摩会议，1978年《宪法》首次确立了有关国家保护和改善环境和自然资源，防治污染和其他公害的宪法性规定，1979年《环境保护法（试行）》的颁布以及1982年现行宪法有关环境保护的宪法性规定标志着中国环境保护事业进入法治化阶段。十年试行之后，1989年我国正式颁布了《环境保护法》。此后，中国的政治体制和经济体制都发生了翻天覆地的变化，环境保护立法也随之日益完善，但作为基本法的《环境保护法》却没有进行任何的修订以发挥其应有的作用。

一、1989年《环境保护法》的历史贡献

1979年我国在原则通过的基础上颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》。我国在试行法颁布十年之后，在总结经验吸取教训的基础上，重新修订并正式颁布实施了《中华人民共和国环境保护法》。该法的颁布标志着我国环境保护事业走上了法制化的轨道，为中国环境保护事业做出了极大的贡献。

（一）《环境保护法》为环境法律部门的建立与完善奠定了基础

《环境保护法》第2条规定：本法所指环境，是指影响人类生存与发展的各种天然的和改过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。《环境保护法》对“环境”概念的正确界定，使得第1条规定的“生活环境”和“生态环境”的范围也得以明确，即我国的环境保护观是“大环境”观。这样结合第1条及第2条的规定我国环境法的调整对象由此十分明确，即调整人们在保护和改善生活环境和生态环境，合理利用自然资源、防治污染及其他公害中产生的社会关系。这种社会关系即人类——环境关系不同于以往法律所调整的任何一种社会关系。

环境法调整的这种特殊的社会关系，它的形成基于人对自然环境的开发利用、保护改善，而且这些行为必须以客观自然规律为前提。可见这种关系是前所未有的，也是传统的其他法律部门所无法调整的社会关系。这种特殊的社会关系决定了环境法应是一个独特的法律部门。所以环境法作为一个独立的法律部门的出现应该说具有法理学的基础。因为我国法理学有关法律部门的划分主要看是否有独立的与其部门法相区别的调整对象。

（二）《环境保护法》正确地处理了环境保护与经济社会发展之间的辩证关系

《环境保护法》第4条规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展规划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。这一规定正地反映了环境保护与社会经济发展的矛盾，同时也指出了如何正确对待和处理它们之间的矛盾关系。

关于环境保护与经济发展的关系问题，国际上曾经出现过两种截然不同的观点：以罗马俱乐部 为代表“零增长”的悲观主义的“增长极限论”[①] 和盲目乐观的“技术决定论”或“无限增长论”[②]。这两种观点显然都是片面的，由一个极端走向另一个极端。事实上，经济发展与环境保护是对立统一的辩证关系。环境资源是经济发展的物质基础，环境资源保护好了，就会有更多的资源，源源不断地提供以满足经济发展的需要；同时经济发展了，就会给环境保护提供资金和技术支持，为环境保护提供有利的条件。

《环境保护法》的现行规定同上述两种观点相比，应该说是人类求取发展的较佳选择，其既吸收了“增长极限论”中的合理成分，又修正了其“零的增长”的观点。同时既肯定了技术进步的确能提高资源的利用效率，但也应认识到资源是有限的，人类的发展能力在一定程度上也是有限的。所以我们应该把环境保护与社会经济发展全面、有机地结合起来，走可持续发展之路。

（三）《环境保护法》为我国环境法律体系的建立与完善奠定了基础

《环境保护法》作为环境基本法的出现是由于环境问题的日趋问题的日趋严重，再也不仅仅是个别的或局部的问题而已经发展成为整体性、全局性、战略性乃至全球性的问题。这时就迫切需要能有一个全局出发、通盘考虑、对整体环境及其组成部分的各项重大问题具有指导意义的，可作为单行环境法规之基础的综合性的立法文件。《环境保护法》正是适应人类保护环境的现实需要而呱呱坠地。这正如庞德所认为的法律不仅是“社会工程”的工具，而且也是自然秩序”的基础，是维护社会文明对社会实行有效控制的一种高度的专门形式。 [③]前苏联法学家雅维茨也指出：“法律秩序是在社会关系中实现了的法制，它存在于法律地位和权限、权利和义务实现过程中所形成的关系中，它包括稳定的法律联系和关系的体系”。[④]

由于《环境保护法》原则上仅有抽象、一般之内容，故仅仅有基本法是不够的。因为环境保护涉及社会生活的各个方面及组成环境整体的各个环境要素。这就要求除环境基本法进行综合调整以外，尚须单行性的环境法律法规与环境，基本法相配套，即环境基本法的全部要求都要通过单行法规予以具体化，予以落实。因此一个结构严谨、协调统一的环境法律体系可以自上而下、从左到右、在各个层次、各个方面和各个环节上，对有关保护和改善环境的社会关系进行全面的调整，就必然会导致环境保护事业法制化的到来。

（四）《环境保护法》确立了具有中国特色的环境管理体制

《环境保护法》第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施了统一监督管理。国家海洋行政主管部门，港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”从上述的规定可以看出我国的环境监管体制既不同于法国、印度为代表的环境与资源保护一体化模式，如印度是在原来林业部的基础上增加了环境保护的职能，变为“环境和林业部”。法国将原环境保护部门增加自然资源管理的职能，但仍叫“环境部”；也不同于环境污染防治单一化模式，如美国的联邦环保局；而具有自己的特色：其一，环境保护监督管理机构一般为负有一定环保监管职责的行政机关；其二，环保监管机构呈多元化倾向；其三，统一监督管理与分级分部门监督管理相结合；其四，统管部门与分管部门的执法地位平等。

二、《环境保护法》修订的必要性

（一）《环境保护法》不适应执政党和政府执政理念的转变

党的十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”；强调按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，推进改革和发展。为此，必须坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。

加快建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自然生态，认真解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出的环境问题，在全社会形成资源节约的增长方式和健康文明的消费模式。因为单纯追求经济增长，已使中国一些地区上演了不惜盲目投资、牺牲资源环境为代价的悲剧和弄虚作假的丑行。这意味着如果不进行观念的根本性转变，就有可能会使中国经济的结构失衡、增长动力不足，也就不能实现环境、经济与社会的可持续发展。

（二）《环境保护法》不适应市场经济体制的基本要求

现行的《环境保护法》是在计划经济体制下制定的，主要强调命令控制的手段来解决环境问题。1994年我国开始由有计划的商品经济全面转向社会主义市场经济。这一经济体制的根本性转变必然会对作为上层建筑一部分的环境法律产生极大的影响。中国政府在《环境与发展十大对策》中要求“各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境的目的”。《中国21世纪议程》中也规定，为适应中国社会主义市场经济手段体制的建立，对已有的立法进行调整，引入符合市场经济规律和市场机制的法律调整手段，通过调整各种经济政策，在国家宏观调控下，运用经济手段和市场机制促进可持续的经济发展。

考虑到政府行政资源的有限性，为提高政府环境管理的效率，在社会主义市场经济体制下，在环境管理中更多地引入经济手段显然是非常必要的。同时从经济学角度看，由于原有经济制度的缺陷，人们长期以来错误地认为生态环境和自然资源属公共产品，取之不尽、用之不竭，这使得产品价格不能准确反映经济活动的环境代价，造成了不惜牺牲环境利益、求得短期经济发展的现象。环境问题的产生，究其原因在于市场失灵和政府失灵。为解决市场缺陷，政府必须干预，政府的宏观调控和直接管制必不可少；但在市场经济条件下，离开市场背景，单纯的行政管制并不奏效，需要充分利用市场经济规律，发挥市场机制对资源配置的基础作用，通过运用各种经济手段，包括建立征收环境税、费制度、财政信贷鼓励制度、排污权交易制度、环境标志制度、佣金制度等，就能使环境外部不经济性内在化，改变行为人的成本和利益结构，从而有效抑制环境污染和生态破坏行为。

（三）《环境保护法》落后于环境保护新理念

目前我国生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出，一些地方政府长期存在着严重的地方保护问题。过分强调区域ＧＤＰ增长和财政收入不足等问题，忽视环境污染、生态和资源破坏给当地经济、社会发展和人民身体健康、生命安全造成的危害，使不法排污行为难以得到纠正。

1987年，由挪威前首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会发表了环境与发展问题报告《我们共同的未来》，首次提出了可持续发展的概念。可持续发展否认环境与发展之间的冲突与矛盾无法调和的传统发展观。可持续发展观强调生态伦理道德和生态价值观，将环境与发展、当前利益与长远利益统一起来，符合大多数国家发展的意愿，也符合全人类的根本利益——保护环境。此外，我国政策领域也发展了诸如科学发展观、循环经济理论、绿色GDP理论、生态核算理论、生态补偿理论、流域管理思想、人与自然和谐共存思想、以人为本的执法理念等新理念，这些都需要在新的环保法中加以吸收体现。现行《环境保护法》作为基本法，其规定已不能反映学界的最新研究成果，不能把科学的理论体现在法律中并指导实践。

（四）《环境保护法》无法担当基本法的重任

《环境保护法》的产生是由于环境问题日趋严重，再也不仅仅是个别的或局部的问题而已经发展成为整体性、全局性、战略性乃至全球性的问题。这时就迫切需要能有一个全局出发、通盘考虑、对整体环境及其组成部分的各项重大问题具有指导意义的，可作为单行环境法规之基础的综合性的立法文件。《环境保护法》正是适应人类保护环境的现实需要而呱呱坠地。这正如庞德所认为的法律不仅是“社会工程”的工具，而且也是自然秩序”的基础，是维护社会文明对社会实行有效控制的一种高度的专门形式。前苏联法学家雅维茨也指出：“法律秩序是在社会关系中实现了的法制，它存在于法律地位和权限、权利和义务实现过程中所形成的关系中，它包括稳定的法律联系和关系的体系”。

我国环境法律体系的形成也正是为了解决越来越凸显的环境问题。首先我国宪法中已经有了关于环境保护的条款，使环境法治有了宪法性保障。其次，作为我国环境保护方面的总章程、龙头法 的《中华人民共和国环境保护法》已经产生。《中华人民共和国环境保护法》是从环境保护的全局出发，对环境保护的目标、基本原则、基本制度和违约责任等内容作出原则性和指导性规定的基本法。但环境保护涉及社会生活的各个方面及组成环境整体的各个环境要素。这就要求除环境基本法进行综合调整以外，尚须单行性的环境法律法规与环境基本法相配套，即环境基本法的全部要求都要通过单行法规予以具体化，予以落实。所以，《环境保护法》与《水法》、《水污染防治法》等单行法显然是一般与特殊的关系，它处于环境法体系的最高位置。所以为完善我国环境资源保护法律体系，需要将《环境保护法》修改成基本法。

三、修订的几点具体建议

（一）修订立法目的

环境基本法的立法目的是纲，环境单行法就是目，纲举才能目张。所以我们认为环境基本法的立法目的应该具有指导性、规范性和前瞻性。指导性就是指从基本法的立法目的我们就可以看出整个环境法律部门的立法目标以及环境单行法的立法目标。规范性就是指单行法的立法目的要受基本法的立法目的的约束与规制，不应与基本法的立法目的相违背。前瞻性就是指环境基本法的立法目的应该具有一定的预期眼光，不能仅仅局限于眼前，而应该根据国家的长远目标和长期发展确立基本法的立法目的。

1987年《我们共同的未来》确立的可持续发展思想，以及“防止生物圈恶化”和“为了人类共同利益”的国际环境法目的都对国内环境法产生影响。从1996 年10 月26 日颁布的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》开始，在所有以后制定的环境法律中均加入了“促进经济和社会的可持续发展”这一国际环境立法的新理念。作为环境保护基本法的《环境保护法》却没有做出应有的回应。

建议作如下修订：为了保护和改善生活环境和生态环境，保障人类享有与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利，实现环境、经济和社会的可持续发展。[⑤]

（二）增加基本原则

如果我们说立法目的与立法指导思想是法律法规的根基的话，那么法律原则就是法律法规这座大厦的地基。在法的构成要素中，原则具有不可动摇的根本地位。法律原则一般是指可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。法律原则是那些由法官做出判决时使用的原则，或者侍候由发展立法以供法官使用的人们所使用的原则。前者主要是普通法国家的法官在判决时使用的原则；后者则是民法法系国家或者我国立法或执法中普遍使用的法律原则。[⑥]

就《环境保护法》而言，目前法定的法律原则只有协调发展原则和公众参与原则而已。但我国环境法学者经过多年的努力探索和研究，目前已经形成了大多数学者一致认可的四大基本原则：可持续发展原则、预防为主、防治结合、综合治理原则、环境责任原则和公众参与原则。非常希望未来《环境保护法》能够像刑法一样，明确第通过总则性的规定，确立已有的理论研究成果。

1、环境优先的协调发展原则

目前《环境保护法》确立的协调发展原则，仍然具有经济优先的一元论之嫌。“十一五”期间，我国开展了第一次全国污染源普查、环境宏观战略研究和“十一五”环保规划执行情况中期评估，经研究和分析，当前的环境形势可概括为：局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续加大。[⑦]具体而言就是，局部有所改善是指，国家重点控制的污染物排放强度逐年下降，重点行业排放强度明显下降，重点流域主要污染物污染程度有所减轻，城市常规监测污染指标有所下降，生态保护与建设取得明显进展。总体尚未遏制是指，城市空气环境质量退化，水环境呈现复杂的流域性污染态势，土壤环境质量退化，生态系统更加脆弱。目前，我国的环境污染范围在扩大，污染程度在加重，污染风险在加剧，污染危害在加大，治理难度在增加。形势依然严峻是指，水和大气污染负荷大，环境基础设施建设滞后，环境污染成为影响人体健康的重要危险因素之一。压力继续加大是指，快速的经济发展对资源环境的压力继续加大，人口增长与消费转型对环境的压力不断增强，城市化进程加快对环境造成新的冲击，工业化发展特别是重化工项目的大量建设对环境形成新的压力，农村发展和农业现代化也带来了新的环境问题，资源能源消费增长对环境的压力持续增加，全球和区域环境的压力及问题将日益凸显。

因此，在政策定位上，我们必须确立环境保护优先的协调发展原则。即国家制定的国民经济和社会发展规划必须优先考虑环境保护规划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使经济建设和社会发展同环境保护相协调。

2、确立预防为主、防治结合、综合治理原则

1950年代以来，美国相继制订了以污染控制为主的法规，要求工矿企业在限定时间内达到排放标准，此即“命令－控制”模式，也有人称之为“末端治理”或“末端技术”。据美国联邦政府统计，过去几十年中环境保护预算资金的99%是用于废物产生后的污染控制上，只有不到1%用于削减废物上。据统计，30—60%的工业污染是可以通过公司自身的财务范围和现有的管理手段和技术就可以避免。这意味着原来的环保投资大部分用于解决由于管理上的失误带来的环境问题。

鉴于西方工业化国家大多走过了一条“先污染、后治理”，“先破坏、后整治”，“先开发、后保护”的弯路，并为此付出了惨重的代价之后，人们开始探索新的污染控制方法。预防为主、防治结合、综合治理原则也标志着从环境容量或环境消解能力方法向预防措施或方法的转变。[⑧]1972年《人类环境宣言》就主张采用环境容量方法防止严重的或不可挽回的损害。该宣言规定“为了保证不使生态环境遭到严重的或不可挽回的损害，必须制止在排除有毒物质或其它物质以及散热时其数量或集中程度超过环境能使之无害的能力”。[⑨]

我国1979年《环境保护法（试行》确立的环境保护工作32字方针也包含了预防为主、防治结合、综合治理原则，当时的用语是：全面规划，合理布局，综合利用，化害为利。但1989年《环境保护法》对此并没有重新予以确认，而仅仅通过分则的环境影响评价和“三同时”制度予以体现。这是远远不够的。预防为主、防治结合、综合治理原则对于中国的环境保护法治而言意义重大，这也是环境保护优先的另一种体现。所以，我们希望未来的《环境保护法》能够确立预防为主、防治结合、综合治理原则。即国家采取各种预防措施，防止环境问题的产生和恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内。

3、扩展污染者付费原则

德国联邦政府在1970年代开始制定环境政策纲领时，即对“污染者付费原则”原则作了明确的定义：“谁使得环境有所负担或污染，其就应支付所造就负担及污染之费用”。此后，在“公共资源”理论或“公共委托”理论的影响下，由24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会于1972年在债权理论的基础上首次提出了环境民事法律责任的基础性原则——“污染者负担原则”。1992年在联合国环境与发展大会上通过的《里约宣言》规定，“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”，并要求“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用”。这都是对污染者负担原则的国际认可。

我国1979年在《环境保护法（试行）》中规定了“谁污染谁治理”的原则，即已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理，或者报请主管部门批准转产、搬迁。[⑩]

1990年国务院在《关于进一步加强环境保护工作的规定》中要求，凡产生环境污染和其他公害的企事业单位，必须把消除污染、改善环境、节约资源和综合利用作为技术改造和经营管理的重要内容，建立环境保护责任制度和考核制度。同时，也要求在资源开发利用中重视生态环境的保护，按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增殖并重”的方针，认真保护和合理利用自然资源，积极开展跨部门的协作，加强资源管理和生态建设，做好自然保护工作。1996年国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》明确规定了污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复的原则，并要求地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制，地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护的职责。

由此，环境责任原则在我国经历了一个从发展到完善的过程，并逐步形成了具有环境法特色的责任内容。该原则最充分地体现了环境保护所必须遵循的市场经济法则。建议增加：国家应按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则，建立促进环境保护、防止环境污染和生态破坏的经济政策和措施。

4、重新定位公众参与原则

美国在经过地球日活动和关于环境权问题的大讨论后，于1969年通过了体现公众参与原则的《国家环境政策法》。该法宣布，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。1972年《人类环境宣言》规定，为了实现环境目标，将要求公民和团体以及企业和各级机关承担责任，大家平等地从事共同的努力。1982年《内罗毕宣言》要求，通过宣传、教育和训练，提高公众和政界人士对环境重要性的认识。在促进环境保护工作中，必须每个人负起责任并参与工作。1992年《里约宣言》明确规定，环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。1992年《21世纪议程》，用了一整篇共11章的篇幅专门论述包括公众参与问题在内的公众参与问题，特别强调加强个人、团体和非政府组织在履行已商定的计划中的作用，认为公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要的条件之一。1998年《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》对于公众环境决策参与权作出了非常详细的规定。[11]

我国1982年《宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”这是我国实行公众参与原则和公众参与环境管理的宪法根据。1989年《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。

但现有的公众参与原则往往只强调公众的参与环境保护的义务，而没有明确地规定公众应享有的环境权利。我们认为环境权是公众参与环境保护的前提条件。这也获得了国际公约的一致认可。建议修订第6条为：公众享有在清洁健康的环境中生存的权利，并有保护环境的义务。

（三）扩展法律制度

1972年我国开始建立环境法治，我国已经走过了40个年头。我国的环境法治也取得了长足的进步。我国的环境法律制度也日益完善，不论是污染防治法律制度，还是自然资源养护法律制度，都是如此。在我国环境立法日益完善的今天，我国的环境法律制度的理论研究也日趋成熟。一些国际和国外成熟的环境法律制度也开始通过单行法的立法被引入与移植我国。但作为基本法的《环境保护法》在基本法律制度的设计方面，已经远远落后于单行法，不仅没有起到推动与促进的作用，反而不利于这些环境法律制度的贯彻与实施。此外，近年来我国的环境政策也作了很多的环境政策创新。这些环境政策有的已经获得了实践的认可，有的已经成功地实施。所以，未来的《环境保护法》的修订，应及时将现行的环境法律制度纳入其中，将成熟的环境政策转化为环境法律制度上升为法律予以固化。

现行的环境法律制度包括：规划环境影响评价制度、许可证制度、清洁生产制度、循环经济制度、总量控制制度、限期治理制度、突发环境事件应急预案制度、保护区制度和自然资源有偿使用制度。

现行环境政策需要及时固化的环境法律制度有：环境信息公开制度、区域限批和流域限批制度、排污权交易制度、环境保护税制度、生态补偿制度、遗传资源保护制度、生物多样性保护制度和气候变化应对制度。