□ 兰添翼 桂林市市场监管局

依据我国现行法律法规的有关规定与相关授权，在2018年改革之前，农村食品安全由县级政府派驻的乡镇食品药品监管所与工商所、卫生站、农业办等派出机构共同实施监管；2018年改革后，依据修订后的《食品安全法》的规定，农村食品安全由县级政府设立的乡镇市场监管所负责监管。农村食品安全实施大市场制的监管制度无疑是农村食品安全监管的体制突破。但调查发现，农村地区食品安全风险社会共治存在诸多的问题。归纳起来，主要问题是：

一是政府监管主体的隐性缺失。乡镇市场监管所是县级政府的派出机构。根据行政法学理论，上级政府派出机构只有在法律、法规明确规定或授权其可以以本派出机构的名义进行行政执法时才具备行政主体资格，仅可以以派出它的机关的名义从事行政执法行为。因此，无论是机构改革前的工商所、卫生站、农业办还是当今的乡镇市场监管所，派驻乡镇执法机构依旧并不享有行政主体资格。作为县级市场监管对农村食品安全监管的一个延伸“触角”，现实的状况是，乡镇所不仅仅在硬件配备、执法能力、人员配备等存在严重不足的，而且对各自辖区内的食品安全监管事务只能通过不定期的街面抽检方式进行。往往在影响比较大的食品安全事故发生后，乡镇市场监管所才会以被动的方式进行“突击性”的执法检查与整治。同时，乡镇所因其不独立的行政执法地位，存在受到上级（县级）部门牵制过多的情况，影响其在农村食品安全监管的积极性和主动性。改革后的农村的食品安全监管行政主体看似力量得到了加强，但实际上并没有摆脱其监管主体的“隐性缺失”，这是造成农村地区食品安全行政执法监管能力不足的最关键的原因之一。

二是农村地区食品安全观念的落后。这里的观念落后，既是指农村食品经营者自律意识落后，也包括农村居民食品消费和维权理念的落后。农村地区的食品生产经营者往往具有以下特征：食品经营业态主要呈现出粗放型和家庭作坊式特征，加工厂和食品生产点，大多都是农户出资，采用家庭成员式做工，农户出资经营，规模小技术含量低，主要依靠祖传手艺和经验进行食品加工和生产。普遍存在无证经营、工艺简单、卫生条件不合格等问题；农村的食品代销点的过期食品和假冒伪劣食品问题尤为突出。经营者的文化水平普遍较低，食品安全和法律意识淡薄。与此同时，农村食品消费者的文化程度普遍较低、收入不高，面对新的食品安全理念，城市居民尚不能确定其接受程度，农村消费者就更显得无所适从。2015年央视焦点访谈曾对广西梧州、桂林地区农村榨油小作坊进行曝光，此类“土榨”花生油的黄曲霉素严重超标，油坊还存在掺以次充好和非法添加香精的行为。但是农村地区的居民群众对从标准化生产的食品没有“眼见为实”的信心，往往更加愿意购买看得到流程的加工形式的食品，心理上感觉更安全可靠。而且在遇到一些食品安全消费纠纷时，农村群众由于其“熟人社会”的生活圈，村民极少通过所谓官方途径，例如投诉举报或通过法律途径维护自身权益。农村食品安全的投诉举报数量少之又少。以广西A市为例，2019年A市12315中心共接到投诉举报6151件，其中农村食品相关投诉举报40件，仅占总数的0.6%；2020年A市12315投诉举报中心全年共接到消费者投诉5737件，其中涉及农村食品安全相关投诉举报71件，只占全年投诉的1.2%。

三是行业协会自律发挥作用薄弱。我国现阶段，通过一些基础的法律原则性规定和政府出台的规范性文件，引导行业自律，但是对行业自律终究缺乏有力的法律支撑。从法律位阶及内容上来看，没有一部法律对我国食品行业的协会独立发挥作用作出相关规定，仅有一部《社会团体登记管理条例》对协会的成立作出一般程序性规定，并不能对行业协会真正发挥作用提供实质性引导。一般性的食品行业协会尚且如此，并且农村地区似乎缺乏有规模的食品行业协会，城市中的食品行业组织在广大的农村地区也难以触及，食品行业组织在农村是真空地带，因此更不要奢望有一个专门针对农村食品行业的专门协会对农村食品经营者进行自律性的规制。

与城市相比，农村食品安全更需要监管，更需要实施积极有为的社会共治。从现阶段看，推进农村食品安全风险社会共治，最主要是是做好以下六个方面的事情：

一是转化政府职能，发挥监管部门的引导和服务功能。农村地区的食品安全业态以“三小”为主，并随着市场需求不断产生一些新业态，如在广西北部地区农村专门为居民群众在家庭或非食品经营场所操办婚丧嫁娶等集体聚餐活动提供从食材采购、加工制作、供餐等“一条龙”服务的形态。农村聚餐由于参与人数众多，引发的食品安全事件影响面大，也成为农村餐饮监管的重点和难点。广西A市曾经做出过成功探索，用“6+3”模式（6：一户一档、配备一户一本操作规范、一户一台留样冰箱，从业人员每年一次从业培训和身体体检以及每人一套标准工作服；3：备案制、报告制、抽查制），从单一监管转变为指导+服务，是行政法赋予政府主动规范行政权的题中之义，也是政府层面对农村地区食品安全共治的一项重要制度创新。

二是通过下放农村食品安全监管权限促进乡镇执法能力的提高。2020年以来，国内一些一线城市已经按照《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》进行了基层执法机构权力下发的探索，县级市场监管局将农村食品安全的执法权限有条件分步骤地下放到乡镇市场监管所。“放下去”必然会对基层执法能力是否“接得住”形成反作用力，也能有效促进乡镇市场监管所编制、经费到位，也会对基层执法人员执法能力的提出了更高要求，对农村食品安全监管执法能力的重视也将提上日程。

三是发挥食品安全公益诉讼的引导作用。除了传统的立法规制和行政监管外, 食品安全公益诉讼对食品安全治理具有不可或缺的监督和补充功能，也是食品安全风险社会共治在司法层面的重要体现。我国农村市场广阔，农村人口众多，农村食品安全的受影响面十分巨大，农村食品安全纠纷不仅是对个别消费者权益的维护，更是为了维护社会利益，其背后还具有社会公益性质。建立完善的针对农村食品安全公益诉讼制度, 构建良性的食品安全秩序，是维护《食品安全法》的公平正义、打造司法层面的社会共治状态的关键。

四是发挥保险制度风险分担的作用。2012年，国务院在发布的《关于加强食品安全工作的决定》中提出 “积极开展食品安全责任强制保险制度试点”。2015年，“国家鼓励参加食品安全责任保险”纳入了《食品安全法》。食品安全责任保险在食品安全基本法律中得到最终确认。在遵循市场规律和保险法规则的前提下，构建农村食品安全责任保险制度的具体规范，增设针对农村地区食品经营业态的专门保险，并将农村地区的食品安全保险的投保经费部分纳入财政预算，形成财政、集体、个人（经营者）三方统筹的食品安全保险保障体系。

五是赋能乡镇基层自治组织。乡镇最大的基层组织是村民委员会，除此之外，还存在一些农村自治组织，例如：广西北部农村地区普遍存在“吃社”的传统，“社”是在村民举办婚丧嫁娶等重要仪式活动时进行互帮互助的自治团体，具有社会性、民间性和相对独立性的特点。恰好可以弥补传统官方监管缺失的资源，具有广泛的民意基础，能够调动政府管不了和管不到的社会空白地带。让这样的农村自治组织对食品安全的科学理念的宣教、对食品安全群众参与的宣传往往能够起到出其不意的效果；同时，让自治组织的核心成员参与到农村食品安全协管员行列，定期进行业务培训，充分保障其协管员的经费预算，让其对农村群众进行婚丧嫁娶仪式后的聚餐活动进行监督等，往往能够起到事半功倍的作用。

六是发挥村规民约的独特作用。习近平总书记强调：“发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用。”村规民约在农村，特别是少数民族农村地区还具有习惯法的效力，是一种古老而有效的自律调节机制，其经久不衰的生命力发挥着不可小觑的作用。在行业自律缺失的现状下，用村规民约对农村当地的食品经营者的行为进行规范和约束，能够对政府层面管理不力、法律法规涵盖不及的具体事项，制定相应条款进行详细规定，易为当地村民理解和接受。农村当地的食品经营者几乎都为本地农户，他们可能并不知晓《食品安全法》，也不知何为索票索证，但在广西荔浦市修仁镇三诰村众多的村民对本村 “按规定施放农药肥料，生产绿色产品”的村规民约却坚信不疑。 “一村规约，人人知晓，一旦违反，易于发觉，众人不饶”，通过村规民约提高农村食品行业经营者的自我约束意识，对弥补农村地区行业自律空白具有积极的意义。