党的二十大报告提出，“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”乡村振兴是党和国家的大战略，提出要坚持农业农村优先发展的总方针，在资金投入、要素配置、公共服务、干部配备等方面要采取有力举措，加快补齐农业农村发展短板，不断缩小城乡差距，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的家园。

一、农业农村优先发展的重要意义

乡村振兴战略是高质量发展的“压舱石”。坚持农业农村优先发展，体现党中央的重视，体现“三农”在经济社会压舱石的作用。坚持城乡融合发展，是破解城乡发展不平衡不充分的关键。畅通城乡要素流动，为乡村振兴提供强有力支撑。

（一）坚持农业农村优先发展体现“三农”地位之重

党的十八大以来，党中央始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，提出并深刻阐释了坚持农业农村优先发展这一总方针，历史性地把农业农村工作摆在党和国家工作全局的优先位置，进一步明确了对工农城乡发展优先序的战略考量，出台了一系列政策措施，推动我国农业农村工作取得了巨大成就。党的二十大报告强调“要坚持农业农村优先发展”，再次释放了党中央重农强农的强烈信号，重申了“三农”在新时代、新征程中的基础性、战略性地位，也充分体现了党中央对“三农”工作一以贯之的高度重视。

（二）坚持农业农村优先发展实现城乡工农关系重塑

党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务依然在农村。当前，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。现阶段，中国社会中最大的发展不平衡，是城乡发展不平衡；最大的发展不充分，是农村发展不充分。处理好城乡工农关系事关国家现代化全局。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，是破解城乡发展不平衡不充分的关键；坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，就是要扭转长期以来“重工轻农、重城轻乡”的思维定式，建立起向农村倾斜的城乡融合发展体制机制。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，进一步明确农业农村在全面建成小康社会和现代化建设中的突出地位，把农业农村与工业城市作为权利平等的主体，推动形成“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型城乡关系。

（三）坚持农业农村优先发展促进要素在城乡自由流动

实施乡村振兴战略，必须依靠人、地、钱、技等要素的强有力支撑。当前，国家高度重视要素在乡村振兴中的重要作用，坚持农业农村优先发展，要推动各类要素在城乡间双向流动和平等交换，激活乡村振兴内生活力。“十四五”规划纲要提出，要建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，全面激发劳动力、资本、科技等要素活力，助力乡村全面振兴和农业农村现代化。

二、农业农村优先发展促进城乡融合发展

十八大以来，我国城乡融合发展体制机制不断完善，取得了重要进展。城乡发展鸿沟进一步缩小、城乡要素双向流动逐步畅通。

（一）城乡差距正在逐步缩小

城乡居民收入差距正在逐渐缩小。随着乡村振兴、加强农业的深入推进，农村居民收入增长明显快于城镇居民。2021年，农村居民人均可支配收入名义增长和实际增长分别为10.5%、9.7%，分别快于城镇居民2个以上百分点，城乡居民收入差距缩小的趋势一直在持续，城乡居民人均可支配收入比从2011年的2.90缩小到2021年的2.50。但也要看到，尽管农村居民收入增长要快于城镇居民，但是城乡收入的绝对差距还较大，2021年，农村居民人均可支配收入不足城镇居民的40%。

城乡基础设施一体化、基本公共服务均等化也持续推进。一方面基础设施得到显著改善，2021年村庄供水普及率和燃气普及率分别达到85.33%和38.19%。另一方面农村医疗、教育、文化、社会保障等基本公共服务显著提升，实现了从缺医少药到城乡居民基本医疗保险全覆盖，从曾经高达80%的文盲比例到义务教育全面普及的飞跃。但也要看到农村在燃气、污水处理、垃圾无害化处理等部分基础设施仍然严重滞后于城市，农村在医疗卫生、社会保障、教育服务等基本公共服务质量难以满足乡村全面振兴和城乡协调发展的基本要求。

（二）要素活力得到有效激发

农村劳动力供给“量”“质”基础大。随着区域发展、产业转移、城市压力及返乡就业创业等的驱动，农村劳动力跨区流动趋稳，近年来全国规模持续维持在2.9亿人水平，外出务工人员占比近年来保持在60%左右，仍有40%左右的农民工在本地生产生活，这为乡村振兴的推进提供了坚实的劳动力数量基础。通过提升劳动力素质和引导城镇劳动力下乡，乡村振兴的劳动力红利还存在巨大空间。但由于工农城乡收入差距大、城乡基础设施和基本公共服务差距大等原因，城乡劳动力更多表现为单向净流出，农村劳动力高素质人才少的窘境短期内恐难以改变。

农业农村投资总体保持增长。农业农村资本投入总体保持增长态势。财政支农力度持续增强，国家财政农林水事务支出从2011年的0.99万亿元增至2021年的2.21万亿元，年均增长8.34%。涉农金融保险支持力度加大，财产保险公司农业保险保费从2011年的174.03亿元增至2021年的975.85亿元，年均增长18.82%。但与此同时，资本回报在农业和非农产业之间、在农村与城市之间差距仍很明显，难以吸引大量社会资本积极进入乡村振兴领域。

农业农村科技创新应用成效明显。农业科技创新政策及体系不断完善，推动农业科技取得重大进展，整体实力进入世界前列，逐步由“跟跑”为主转向“跟跑”“并跑”“领跑”并行。2021年农业科技进步贡献率突破61%，农业科技整体研发实力进入世界前列，为确保粮食生产能力稳定在1.3万亿斤提供了强有力支撑。但目前，农业科技投入强度与全行业仍存在较大差距，农业基础性前沿性研究短板突出，部分关键核心技术仍受制于人。

三、坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，促进要素自由流动的思考

尽管城乡二元结构在逐步消除、城乡二元体制被逐步打破，但是，城乡发展存在差距、要素双向流动不畅的问题依然突出。必须坚持农业农村优先发展，加快破除固有制度障碍，推动体制机制创新，实现城乡融合发展、推动要素自由流动，为乡村振兴提供动力。

第一，加强要素自由流动和平等交换制度建设。把全国范围内的要素进行通盘考虑并作为一个整体梯次推进分配，彻底破除城乡要素自由流动制度壁垒，引导优势资源要素更多向农村地区、农业产业流动，充分发挥高素质人才、社会资本、先进科技等现代化要素支撑的综合效应。

第二，夯实乡村振兴人才基础。持续推进体制机制创新，推动劳动力市场由“农民进城”向“人才下乡”转变，彻底破除城乡劳动力单向净流动难题。建立健全多元化职业农民教育培训制度体系，打造集短期培训、职业培训、学历教育等于一体的教育培训交融发展新格局，培养造就一批有爱农情怀、工匠精神、创新意识和社会责任的新型职业农民。

第三，加大乡村振兴资金投入。持续完善乡村振兴政策支持体系，强化政策支持的精准性和稳定性。整合中央和地方政府力量，健全政府投入保障机制，加大中央财政转移支付的深度和广度。依靠公共财政资金投入撬动市场力量，引导社会资本更多投入乡村振兴领域，激活内生动力、提升造血能力。

第四，强化乡村振兴科技支撑。要完善投入保障机制，力争农业科技投入强度、农业基础科研投入水平、稳定性支持水平、企业研发投入水平追平全国相应水平。聚焦现代生物技术、装备技术、绿色技术、数字技术等关键领域和薄弱环节，增强科技创新政策供给，完善科技创新及成果转化体系。创新科技下乡体制机制，提升科技支撑乡村振兴能力。

作者：常倩 周慧 胡向东 中国农业科学院农业经济与发展研究所