2017年4月25日，苏州市第十六届人大常委会第三次会议对《苏州国家历史文化名城保护条例（草案）》进行初次审议。这是苏州历史上首次就“古城保护”专门起草法规，该条例的制定将为今后构建完整的古城保护法律体系起到统领作用。

从历史看未来保护路径逐渐清晰

姑苏古城，是韦应物笔下“始见吴郡大，十里郁苍苍”的山水明丽，是李商隐眼里“茂苑城如画，阊门瓦欲流”的市埠繁华，是白居易口中“绿浪东西南北水，红栏三百九十桥”的风物清嘉。如同苏州历史文化的魂和根，承载着一代代苏州人温软隽永的家园记忆。

自公元前514年吴王阖闾命伍子胥“相土尝水”建城始，历经千年岁月迁流，这座古色斑驳的城市留下了无数珍贵的物质遗产，也积淀了博大深邃的文化底蕴，文脉肌理延续不断。古城城址、规模至今没有发生重大变动和改易，“水陆并行、河街相邻”的双棋盘格局和城市传统建筑形制、风格、纹理始终保持完好。古朴的宅院、典雅的园林、悠长的水巷、宛转的吴调，如珠落玉盘，散布在苏州长街深巷、墟落埠头，人们在街角巷尾转身回眸时，总能与一段历史、一番古韵不期而遇。

1982年，苏州成为国务院首批公布的国家历史文化名城。2013年，住房和城乡建设部批准在苏州设立全国唯一的历史文化名城保护区。今天，这座人口众多的活态历史文化名城，作为长三角地区最繁荣、最活跃的经济文化集聚地之一，仍然发挥着举足轻重的作用，在世界城市史上极为罕见和珍贵。

为保护和传承这座独一无二的历史文化“瑰宝”，过去数十年间，苏州市人大及其常委会不断推进对古典园林、文物古迹、历史建筑、古树名木等进行全面抢救和保护，相继实施了老街巷、老新村综合整治、河道清淤和活水工程以及环古城风貌保护工程，历史文化名城保护的“苏州经验”成效卓著，广受赞誉。

但作为国内现代化建设发展最快的城市之一，特别是随着城乡一体化的加快推进，人们的生产生活方式、思想观念发生巨大变化，所依存的社会环境和自然环境已经今非昔比，苏州城市经济快速发展与文化延续传承之间的摩擦碰撞日益突显。经济利益驱使、外来文化冲击、流动人口增加、交通方式改变、现代生活方式诱导、城市功能和产业布局调整……随之而来的是古城人口结构老龄化、外来化日趋严重，机动化拥堵日益突出，古城环境和原生态居住方式遭受冲击，面广量大的文物古迹和古建筑保护修缮难度不断增大，物质及非物质文化遗产保护更是处境堪忧。

古城保护面临着新的挑战。

苏州古城，既要承载当今社会各种功能，又要全面保护风貌，是一项极其复杂的系统工程。如何让传统文化风貌与现代生活方式并行不悖，如何使政府条块之间的机制体制与古城保护的相关政策法规体系相辅相成，如何确保保护力量与保障资金同步跟进，最终实现历史文化名城保护与经济社会发展的和谐共生？千年古城保护与发展的当代路径，叩问着今人的智慧与胆略。

从《决定》到立法保护层级逐步升格

2016年初，苏州市第十五届人民代表大会第五次会议作出《关于加强苏州国家历史文化名城保护的决定》。这项充满历史眼光与文化关怀的重要决定随着煦煦春风拂过苏城大地。

树立“规划即法”意识，加强生态空间管制，坚决守好历史文化名城主体功能区规划红线和生态保护区红线，把江南水乡传统风貌保护放在更加重要的位置。市人大常委会通过行使重大事项决定权的方式，宣示了苏州打破体制机制障碍，处理好保护与发展、传统与现代的关系，保护好历史文化名城优秀文化基因的坚定决心。

在强调着力理顺条块关系、推动市区两级构建古城保护管理体制机制、严格组织实施历史文化名城保护规划、加快编制和修订古城区控制性详细规划的同时，《决定》先谋一局，明确要求加快推进历史文化名城保护立法工作，市人大常委会要将《苏州国家历史文化名城保护条例》列入2016年立法计划，并在立法过程中充分发挥主导作用。

运用法治方式加大保护力度，正是当前苏州历史文化名城保护的现实所需。作为国家首个历史文化名城保护示范区，苏州的保护措施和保护方法需要全面体现示范性、引领性。过去的保护工作明显地以行政管理为主导，相关法律制度建设尚不健全；在保护实践中，又面临着保护方法、资金投入以及社会参与等方面的一系列问题和管理矛盾；特别是在市、区两级政府的职责权限划分上，在景区和城市综合管理等领域都需要进一步通过立法来调整和理顺保护的体制机制。

苏州目前虽有20多种历史文化名城保护地方法规和管理办法，但保护工作一直缺乏统领性法规予以保障。颁布于2003年的《苏州市历史文化名城名镇保护办法》等已施行较长时间，不完全适应经济社会的发展现状，之后出台的《苏州市古建筑保护条例》等又偏重于具体文化遗产点的保护。缺少一部具有统领性的法律规范，与苏州名城保护的地位不相称，也难以应对当前从“城市遗产”发展到“遗产城市”的保护现状。

苏州国家历史文化名城保护区成立后，政府和社会层面加强名城保护立法的呼声一直很高。2014年市人代会上，徐阿大、周国忠2位人大代表提出强化名城保护立法的建议，同年市人大常委会就对此进行了督办和调研。特别是按照市委、市政府关于加强历史文化名城保护、推进历史文化名城保护的总体部署，从今年开始，苏州将以“古城复兴”战略为引领，实施开展历史文化名城保护和提升六大工程。这些都迫切需要出台专门法规作为法律依据。

在梳理整合现有法规和办法的基础上，制定《苏州国家历史文化名城保护条例》，精心打造一个“升级版”的、具有苏州特色和较强操作性的保护法规，是社会各界的共识，也是苏州国家历史文化名城保护走上法治化轨道的必然。

2016年，《苏州国家历史文化名城保护条例（草案）》起草工作正式启动。

从总纲论细则立法重点不断厘清

事实上，苏州立法保护历史文化名城的前期工作起步早、调研细、基础实。

自设立保护区以来，市委、市人大常委会、市政府高度重视保护工作。2012年8月1日，市人大常委会召集有关部门及专家对《苏州历史文化名城保护规划（2013～2030）》进行座谈；当月，市十五届人大常委会第14次主任会议、市十五届人大常委会第八次会议先后对此进行审议。

2014年8月，根据市人大意见，市政府委托苏州国家历史文化名城保护研究院开展立法保护历史文化名城专题调研，并面向全社会征集立法建议。12月，市十五届人大常委会第十七次会议通过的《苏州市人大常委会2015年度工作要点》将《苏州国家历史文化名城保护条例》作为市人大常委会2015年立法计划的重点调研项目。

2016年，随着《条例（草案）》起草工作正式启动，市区两级立法工作领导小组相继成立，先后召开多场立法咨询会。市人大常委会环资城建工委、教科文卫工委、法制工委等通过召开立法协调会、参加政府部门组织的立法座谈会和论证会等，及时加强与市政府、姑苏区政府的沟通，明确《条例》起草的相关要求。

2017年3月，市政府常务会议通过《苏州国家历史文化名城保护条例（草案）》后，市人大常委会专门成立立法调研组，分别召开由市政府有关部门、姑苏区及相关街道社区、保护项目实施单位、部分市人大代表、人大立法顾问和相关专家等参加的座谈会，广泛征求立法意见和建议。

制定《条例》，关键在于破解古城保护中长期存在的一些制度掣肘，有针对性地解决历史文化名城保护范围、保护的基本原则和定位、管理体制、保护对象、保护措施等问题。

历史文化名城保护的范围是需要明确的首要问题。依据《省政府关于调整苏州市部分行政区划的通知》、《苏州国家历史文化名城保护规划（2013-2030）》等文件，《条例（草案）》规定“适用于苏州国家历史文化名城保护区，保护区的范围覆盖姑苏区行政区域”。同时明确“保护区实行分区域保护，重点保护历史城区”，如此规定既能符合苏州名城全面保护的要求、又能落实历史城区的重点保护。

关于保护的基本原则和定位，《条例（草案）》规定“保护区保护应当遵循保护优先、科学规划、合理利用、协调发展的原则”，并要求名城保护应当“统筹城市经济社会发展与历史文化名城保护的关系”。这些纲领性的表述，鲜明地提出保护区保护的特色原则、定位和发展方向。

理顺条块之间的历史文化名城保护机制，是《条例》的立法重点，也是落实保护工作的关键所在。《条例（草案）》分别规定了市、区两级政府不同的管理保护责任，明确了“姑苏区人民政府、保护区管理委员会具体组织开展保护区保护工作。”同时还提出保护区保护管理体制改革的方向，着力“推进管理重心、管理力量下移，构建权责清晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的创新管理体制和高效合力的工作机制。”

《条例（草案）》根据保护区的特点，明确了历史环境、历史城区、历史文化街区和历史地段、河道水系、地下文物埋藏区、各级文物保护对象等、未被确认为古建筑的传统民居和具有地方特色的非物质文化遗产、其他等九大类保护对象，并根据保护对象的各自特征，分别提出了不同的具体保护要求。

作为一部先试先行的地方性法规，《条例（草案）》在具体保护措施上有很多创制性的内容。比如确立保护名录制度和信息管理；要求组织编制和实施保护区、历史文化街区等保护规划；在明确市、区政府将保护区保护资金纳入财政预算的同时，提出设立“专项资金”、“建立多元化的保护资金筹措机制”；明确将传统民居纳入了保护对象，实施差异化保护和利用；规定保护区内的产业业态应当符合保护区保护的要求，并提出建立产业转型升级基金，鼓励转型升级；明确姑苏区人民政府、保护区管委会为保护区行政综合执法体制改革工作责任主体；同时建立保护补偿制度和公众参与制度等，充分体现了苏州特色。

从突出对江南水乡传统风貌的整体保护以及物质文化遗产和非物质文化遗产的分级保护，进一步明确了历史文化名城的保护范围；从推进古城产业结构和交通体系优化升级、居住条件和生活环境不断改善，进一步明确了古城区未来的功能定位；从细化措施、落实保护要求和法律责任，进一步框定了实施保护的基本原则——《苏州国家历史文化名城保护条例（草案）》眉目初显。

从全局破难点立法保护更趋精细

2017年4月，市政府将《苏州国家历史文化名城保护条例（草案）》提请苏州市第十六届人大常委会第三次会议审议。

市人大常委会认为，加快历史文化名城保护立法，是加强历史文化名城保护、构建完整名城保护法律体系、推进历史文化名城保护总体部署走上法制轨道的重要工作，对进一步提升历史文化名城的规划、建设和管理水平，有效保护和合理利用历史文化资源，促进经济社会协调发展意义深远。

苏州多年的古城保护实践已然证明，以科学合理规划为起始，健全管理体制为关键，全民自觉参与为根本，是依法务实保护历史文化名城的工作路径。

针对《条例》（草案），市人大常委会提出：

要进一步明确名城保护重点。坚持在保护中求利用，在利用中促保护，变被动保护为主动保护。以提升人口素质、改善人口质量为要务，增强历史文化名城生机活力。以建设宜居城市为重点，提高名城保护过程中人们的幸福感和生活品质。除自然风貌、人文建筑等有形的保护外，应注重历史文化内涵的发掘和古城灵魂的传承。

要进一步优化保护体制机制。按照行政体制改革相关要求，逐步明确市、姑苏区两级行政主管部门管理职责，持续强化保护职能，扎实推进保护区全面保护与重点保护的有机统一。建立健全保护委员会和专家委员会治理协调和智库咨询体系，推进名城保护档案工作，为更好地研究苏州历史文化奠定基础。

要进一步推进总体保护利用。探索运用社会资本、市场动力和民间资源，促进政府、企业、市民等各类保护主体的积极参与，提高市场、文化、金融等多种保护资源的有效利用率。尽快厘清历史文化名城基础功能，建立产业业态引进负面清单，积极发展现代服务业，打造文旅深度融合的历史文化名城。把古城保护规划与名城保护条例相衔接，与苏州大市规划、与各个专业领域规划相协调，加强经济业态上的调整和优化，促进名城优质资源有效集聚。

要进一步拓展保护工作成效。以开创示范先例、树立标杆榜样的高标准、严要求来推进苏州国家历史文化名城保护条例的制定和保护工作的开展。关于历史文化名城保护纪念日的设立，要更符合老百姓庆祝传统文化的心理习惯，体现区域社会生活的内涵标志性，彰显苏州文化精神。

根据常委会组成人员的审议意见，市人大常委会相关工委于5月召开系列专题会议，围绕《条例》（草案）涉及的法规名称与适用范围、保护原则与保护目标、管理体制、纪念日、保护内容、社会力量参与、保护规划以及产业业态等八个方面的问题进行研讨，进一步修改完善草案。

要让《条例》切实具有针对性和可执行性，在保护实践中真正突破关隘、起到实效，起草过程必须不守旧、不避难，啃下制度性问题的硬骨头。

《条例》（草案）将传统民居纳入了保护对象，并在具体保护利用方面，提出“鼓励利用传统民居，对外开展经营性服务，展示苏州地方传统生活氛围和传统民俗文化。对社会资本参与保护修缮国有传统民居的，可依法在不改变所有权的前提下，给予一定期限的使用权。”鉴此，直管公房在市场中的属性问题以及相关的产权流转问题，亟需得到法规明确。

5月22日，市人大常委会及时召开《条例（草案）》有关直管公房问题专题座谈会，排查我市直管公房所有权转让、修缮以及管理中的难点，重点研究直管公房进入市场交易问题。要求法工委在组织草案修改过程中，根据市政府的意见和要求，立足实际，制定措施，推动直管公房上市交易。

修改完善后的《条例》（草案），将于6月提交市第十六届人大常委会第四次会议进行二审。

苏州古城的保护传承与发展，即将翻开新的篇章。