1第一阶段：1890-1987年

菲律宾使用电力的历史可以追溯到1890年。当时最大的一家供电公司名为La Electricista，主要在马尼拉和周边地区提供市政用电（当时主要是路灯）。1902年，美国公司General Public Utilities Corporation of New York 投资成立了Manila Electric Corporation（Meralco公司），并于次年吞并了La Electricsta，成为了当时菲律宾最大的供电公司。此后Meralco不断吞并马尼拉周边地区的小型供电公司，到1925年，Meralco已将业务范围逐步扩展至吕宋岛的大部分地区。二战后的1953年，美国人Meralco公司股权出售给了菲律宾本地商人，自此开始由菲律宾人掌握。时至今日，Meralco已经发展成为吕宋地区最大的私营供电公司。Meralco之后，各个地区也有出现了规模大小不一的私营供电公司，经过将近一百年的变迁，目前菲律宾全国一共有19家私营配电公司。

1936年，国家电力公司National Power Corporation成立，业务主要聚焦于发电和输电，为Meralco等供电公司供应电力。此后一直到1987年，NPC垄断拥有并运营菲律宾的发电和输电资产。

1960年，菲律宾国会批准成立电气化委员会Electrification Administration，简称EA。委员会的主要职责是贯彻实施国家制定的提高电气化率目标，具体管理各个地方的供电公司。通过赋予地方供电公司特许经营权的方式，鼓励供电公司在辖区内兴建更多的配电设施，促进电气化率的提升。这些地方供电公司虽然也兴建自己的小型发电厂，但是大部分的电力仍然采购自NPC。到1969年，在EA的努力下，全国总共建立了217个小型的供电公司。后来，由于技术、资金和管理上的问题，很多的地方供电公司面临破产。政府为了保证电气化率的继续提升，政府一方面于1966年开始引入美国的农村电力合作社机制Rural Electric Cooperative（REC），在各个地方成立农村电力合作社，也就是EC的前身；另一方面，菲律宾国会在1969年通过成立了国家电气化率委员会National Electrification Administration，简称NEA，取代了之前的EA。政府授予NEA在各地农村建立和监管电力合作社的权利，大力在各个地方推动成立农村电力合作社。NEA将电力合作社作为全国电力的基本供电单位，为各个电力合作社提供融资、技术、特许经营权授予等政策支持和服务。1973年，菲律宾发布No.269总统令，将NEA由政府机构转制为国有企业，独家管理全国的电力合作社，具有撤销、更换和修改各家合作社特许经营权的权利。截止到2016年年底，NEA总共管理119家电力合作社。

总体上，1987年以前，菲律宾国家电力公司（NPC）垄断拥有和运营菲律宾的发电和输电资产，私营资本无法进入发电市场。配电和供电系统独立于发电和输电系统，以私营公司PDUs和集体所有制的电力合作社EC为主，其中私营配电公司以Meralco为代表，电力合作社接受国家电气化委员会NEA的管理。

2第二阶段：1987-2001年

前文提及，NPC一直垄断经营菲律宾发电和输电业务，这种模式在相当长一段时期内为菲律宾提供了稳定的电源供应。然而，受到国际国内经济环境的影响，以及垄断企业效率低下的原因，NPC所负债务逐年升高，截止到1986年，其负债水平已经达到了数十亿美元。高额负债导致融资能力不足，继而影响旗下电厂的正常经营，更无力去投资新建电厂来满足日益增长的装机需求，菲律宾面临严重的电力危机【备注1】。1987年7月10日，新上台的总统阿基诺夫人颁布了第250号行政令，允许符合条件的私营资本进入发电领域。3年后的1990年，菲律宾颁布第6957号公共法案，鼓励IPP投资商以BOT模式投资和运营电厂，并通过和NPC签署照付不议【备注2】的PPA合同保证“合理的投资回报”。

尽管上述两部法案的颁布起了一定的效果，但是菲律宾在1992年仍然经受了严重的全国电荒，电力需求仍然远远超过了供给能力。原因主要有三：1）由于NPC旗下的电厂运营效率过低，只有50-70%的装机能够正常发电，而且NPC巨额的负债也无力新建电厂；2）由于仅且仅能跟官僚效率低下的NPC签署供电协议，外资IPP对进入菲律宾感到气馁和灰心；3）原本预期在1986年前后能投产的2x600MWBataan 核电站，因切尔诺贝利核电站的爆炸而被迫停工废弃。

1992年的电力危机，促使菲律宾政府又颁布了7718号公共法案，也称为BOT法案修正令，规定IPPs投资电力项目流程由竞标变为了议标。1993年，政府再次出台电力危机法案1993，授权菲律宾总统可以重组NPC，并直接和IPPs进行电力合同谈判。经过这些努力之后，到1998年，菲律宾总共吸引了大约60亿美元外资，建成了4800MW的发电厂，解决了菲律宾电力供应不足的问题。

3第三阶段：2001年至今

然而好景不长，1997年的东南亚经济危机，导致菲律宾实际电力需求远低于原本预估的需求，菲律宾一下又进入了电力供应过剩的状态。由于NPC和IPPs之间照付不议的PPA，NPC仍然必须要向IPPs支付足额电费，其债务负担持续攀升。数年后的2001年，NPC负债已达到160亿美元。包括债权方、用电方等在内的各个行业，都迫切希望政府能够进行彻底的电力改革，以避免再次的电力危机。在这样的背景下，2001年，菲政府出台了对电力行业影响甚远的电力改革法案——Electric PowerIndustry Reform Act（EPIRA），这是一部彻底的改革法案，它主要聚焦于以下几点：

1） 撤销对发电行业的国家管制，完全放开发电领域。

2）将输电资产从NPC剥离，成立一家全新的国有企业NationalTransmission Corporation（Transco）拥有国家输电资产，并逐步实现电网运营权的私有化。2009年，Transco将输电系统的特许运营权通过公开招标的形式，赋予了私营企业National Grid Corporation of the Philippines，简称NGCP。中国国家电网公司在NGCP中占股40%，特许经营权从2009年开始到2036年总共25年，到期后可以再延期25年。

3）将NPC旗下的发电厂和签署的PPA逐步私有化【备注3】，一方面资产出售的现金可以偿还NPC债务，一方面可以实现发电领域的公平竞争。在具体实施上，菲律宾政府专门设立了一家新的电力资产管理公司Power Sector Assets and Liabilities Management（PSALM）来管理和私有化NPC的电厂和PPA合同，以及历史债务问题【备注4】。

4）取消所有针对不同电网和不同用户的交叉补贴。

5）成立完全独立的行业监管委员会——Energy Regulation Commission和联合国会电力委员会来监督促进本法案的实施。

6）建立电力批发现货市场——Wholesale Electricity Spot Market(WESM)，使得电力交易更加透明和公平。实施上，首先建立一家非盈利性质的国有企业菲律宾电力市场合作公司（Philippine Electricity Market Cooperation，PEMC）【备注5】，由其来管理WESM。

7）实施售电竞争和(配)电网开放（Retail Competitionand Open Access），在WESM注册成立的发电企业售电公司、配电企业售电公司和新成立的单纯售电公司都可以公平的接入和使用配电网络【备注6】，向终端用户提供售电、中介、市场开发和集成性服务。

EPIRA法案的目的没有一蹴而就, 为了法案目的的落实，菲律宾政府之后采取了一系列的实施措施【备注7】，促进了电力市场的公平发展。下图是EPIRA法案实施前后电力行业对比图。

EPIRA改革前的电力行业结构

EPIRA改革后的电力行业结构

备注：

【备注1】1983年菲律宾经历政治和经济危机，时任总统马克斯下令暂停支付对外债务，外国资本不敢再向NPC提供融资；同时，由于比索贬值和电厂效率退化，以外币结算的燃油燃料成本却大额上升，这些不利因素共同加剧了NPC的运营恶化，电力危机显现苗头。参见Ma. Rowena M. Cham, “The Philippine powersector: issues and solution”, The Philippine Review of Economics, Vol. XLIV No.1, June 2007, page 37

【备注2】照付不议模式下，无论是否有需求，电厂都会按照最低电量要求NPC无条件支付全额电费。这种模式的PPA虽然有利于吸引外商投资，但是也为后来NPC的破产埋下了隐患。

【备注3】NPC被剥离了输电资产和变卖了发电资产后，公司主体依然保留并运作。实际上，发电领域承担国家电气化率提升的偏远地区小型发电站（主要是水电站）依然由NPC管理，由NPC旗下的Small Power Utilities Group（NPC-SPUG）负责运营；除此之外，NPC还管理全国的水坝、湿地等业务。具体可参考NPC官方网站：

。

【备注4】上文所说的国家输电资产公司Transco也归属于PSALM管理

【备注5】2006年，WESM在吕宋电网成功运行；2011年，WESM在维萨亚斯电网成功运行。WESM就像一个大水池，所有的电力供应都入池，所有的电力采购也都从池中取，包括通过双边合同进行的电力交易。WESM性质上为一个平台，而政府为了管理这个平台，成立了一家非盈利性质的公司Philippine Electric Market Corporation(PESM)负责对WESM进行管理。为了更好的理解这个平台，可以对比研究北京电力交易中心和广州电力交易中心，不同的是，中国的电力交易中心都由国家电网和南方电网控股甚至独资，而菲律宾的PEMC则是由发电企业、配电企业、输电企业等平等管理，从而真正实现了WESM的独立性、公正性和平等性

【备注6】配电网开放政策成功避免了拥有配电网络资产的售电公司利用“自然垄断”的优势对电价造成扭曲

【备注7】例如，要实现发电端的公平竞争，菲律宾规定任何一家发电企业占单独电网中的装机比例不得超过25%，占全国电网的装机比例不得超过30%。直到2012年年底，PSALM才正式宣布已经私有化了NPC在吕宋和维萨亚斯70%发电资产，以及NPC和IPPs之间PPA合同量的70%，至此，菲律宾市场上再无一家发电企业的装机比例超过政策要求

其他：

1.印尼国家电力公司PLN制定、能矿部审批下发的《印尼2017-2026电力发展规划RUPTL中文版》编辑完成，欢迎咨询。

2. 我建了一个菲律宾电力市场研究群，有兴趣的加我微信。

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