大运河文化带建设决策咨询报告系列之一

研究基地：江苏历史文化研究基地

承担单位：南京大学

首席专家：贺云翱、龚良、刘庆柱

课题负责人：贺云翱 南京大学文化与自然遗产研究所所长

课题组成员：干有成、同银星、李志平

[内容提要]江苏深入调研、超前思考、科学编制大运河文化带建设规划，将为国家出台最终的全线建设规划探索先行路径和提供经验借鉴。目前，大运河遗产保护在重要性认识、保护与管理水平、内涵研究、展示利用、不同系统相关法规发挥作用等方面存在问题，影响了规划编制与实施。综合调研结果与研究分析，围绕规划定位、目标与原则、主要内容、编制要点、规划管理与实施机制保障，提出江苏大运河文化带建设规划编制的具体建议。

国家将制定大运河文化带建设规划，江苏的规划应为国家大运河全线建设规划探索先行路径，提供经验借鉴。本课题组经过深入调研、综合考量，为科学编制江苏运河文化带建设规划提出具体建议。

一、江苏运河文化带建设规划编制面临的问题

目前，大运河遗产保护在重要性认识、保护与管理水平、内涵研究、展示利用、不同系统相关法规发挥作用等方面存在问题，不利于规划的编制与实施。

1.大运河遗产保护重要性认识不足。部分地方政府存在重申报轻管理现象，在“申遗”成功后，对大运河遗产保护工作的重要性和紧迫性认识不足，甚至有一些历史文化街区、名人故居、历史建筑等文化资源因城市改造被毁拆。公众对世界遗产的保护意识虽初成轮廓，但对具体的保护理念和保护措施却知之甚少，参与大运河遗产保护管理的意识依然淡薄。城乡建设、生产生活活动中，大运河遗产及环境被局部破坏或受到威胁的情况仍存在。2.江苏大运河的保护与管理水平亟待提高。调研发现，大运河沿线部分运河河段堤内分布密集的小码头、堆栈、货场、酒店饭馆等，河床漫滩上有大量坟地，不仅影响泄洪和河道安全，也对运河遗产、环境与景观造成破坏，部分城市运河堤内甚至分布成片房屋以及各种构筑物。大运河遗产涉及部门众多，管理头绪较为复杂，跨行政区域、跨管理部门大型运河遗产保护工作目标不明确，保护利用长效机制有待完善。3.对大运河遗产内涵研究不充分。大运河遗产整体研究不足，部分河道段落未开展充分的考古勘察，尤其是各个历史时期重要的运口及周围地带，如京口和瓜州、仪征等，遗存现状还不清楚，价值难以依据实物遗存进行证实，保护等级无法确定，管理规定无法落实，使其得不到切实有效的保护和展示利用，也不利于规划编制前期工作顺利开展。4.对大运河遗产展示利用不足。作为大运河遗产核心区域，江苏对大运河遗产的展示利用仍显不足。展示的真实性、科学性距离世界遗产要求仍有差距，且目前各遗产点分别独立，没有形成系统、串联式的大运河文化主题展示，缺乏多种形式的展示模式，多媒体、数字化等手段未能充分应用。5.不同系统法规对规划编制产生影响。不同管理目标下的法律法规之间存在冲突矛盾，而传统意义上的文物保护，与河道、在用的水利设施的管理要求之间也存在保护发展的矛盾。如文物法规定对文物保护单位不得改变原状，是针对古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画等纪念性很强的遗产；而大运河仍然发挥着重要的防洪、灌溉、供水、生态、航运功能，部分航道需要加宽和局部截弯取直，存在动态、发展的需要。

二、江苏大运河文化带建设规划编制的具体建议

1.关于规划定位、目标与原则。在定位上，坚持“全球视野、中国高度、江苏特色”，将江苏大运河文化带建设成为高颜值的生态长廊、高品位的文化长廊、高效益的经济长廊，使江苏大运河文化带成为全国运河文化带上的样板区和示范段。通过编制规划，推动大运河从“地理空间”迈向“文化空间”，构筑江苏文化标识，在空间上实现同国家区域发展战略互联互通，在时间上实现历史与当下古今联通，在发展内涵和结构上实现文化与经济融合贯通。在编制规划过程中，坚持“融入大局、区域合作、部门联动、规划衔接、古今并重”的原则。

2.关于主要内容。一是明确大运河文化带的定义、内涵和外延，确定江苏大运河文化带建设的空间范围。二是搜集相关资料，全面调查运河区域文化资源、保护现状、存在问题、发展潜力以及文化带建设现状。三是科学规划江苏大运河文化带建设的总体布局和功能分区，构建运河文化廊道或文化产业园区。四是推动大运河文化产业与文创产业开发。五是构建大运河公共文化服务体系。六是加强大运河环境综合整治与提升。七是针对历史边界难以确定、保存状况不明、遗产价值尚待进一步揭示的大运河遗产，提出考古调查、勘探与发掘工作规划。八是提出运河沿线城市专题博物馆、遗址公园、文化馆、展示馆建设建议，建立日常性运河文化宣传推介体系。九是建设江苏大运河文化带重点项目库。十是分市、分区建设，制定统一规划下的分市、分区域建设指导方案。十一是规划期限与分期。

3.关于规划编制要点建议。一是全面梳理江苏大运河历史文化资源。解读运河水工遗存、运河附属遗存、相关历史文化街区、运河非物质文化遗产等，夯实规划编制基础。二是科学把握江苏大运河文化的故有特质，突出江苏运河文化“水韵”“书香”的人文特色。三是以更高的标准梳理江苏大运河的历史文脉，对大运河相关文化遗存和历史文物列出清单；在规划中体现现代科技、现代创意手段、现代传媒手段对运河文明和运河传统文化的展示弘扬；着眼于加快运河沿线隆起、经济文化发展、文化强省建设，推进运河人文生态、水文生态、城乡生态、环境生态等修复及文化旅游资源整合。四是解决机制协调与协同建设问题。明确大运河文化带建设的领导体制、协调机制与考评机制，解决与国家省级相关规划的衔接问题，处理好文化运河与自然运河、经济运河、交通运河、水利运河关系。根据调研发现，大运河文化带建设与现代治水理念下的水利建设矛盾严重。如苏州为了将汛期洪水堵在大运河河道内，在运河两岸建设7米高的挡墙。五是要充分调动基层市县的积极性。六是要充分体现社会各界的建设意愿，全面调查听取投资方、市场、民众等对大运河文化带建设的意见建议。4.关于规划管理与实施机制保障。一是建立健全规划管理体制。明确各级政府规划实施职责，建立完善科学的行政决策管理制度，实现规划保障的机构组织和职能法定化。结合国家和省、地规划编制、管理和实施办法，推动规划编制工作的程序化法制化。二是加强规划体系衔接。对于影响全省大运河文化带建设的关键领域和薄弱环节，编制一批专项规划，加强总体规划与专项规划、专项规划之间和与地、省相关规划、区域规划的衔接协调，特别要重点衔接好城市总体发展、文化发展、文物事业、旅游发展等事关全局建设的重要领域规划。认真编制好年度计划，进一步落实建设规划与专项规划的目标和任务。三是加强对规划实施的检查评估。加强规划实施的跟踪、监测和预警工作，建立规划中期评估制度，建立定期公告制度。

附：江苏大运河文化带建设规划重点项目建议

1.大运河世界文化遗产旅游项目：挖掘大运河世界文化遗产资源；利用水城、水乡等原真性景观，打造跨市水上、陆上游线，实现江苏大运河全线旅游；推动运河旅游资源向高端旅游产品转变，观光型旅游向观光休闲度假型旅游转变，常规型旅游向文化深度游转变。

2.大运河风情小镇建设项目：推动旅游要素全面融入大运河特色小镇建设，所有特色小镇按照3A级以上景区标准建设，其中文化旅游类要按照5A级景区标准建设。3.大运河文化遗产廊道项目：加快构建“一主、十七支、二十联”的大运河文化遗产廊道及风景带网络体系；加强运河沿线历史文化资源的有效保护和优化提升；继续加大对运河遗产区内自然生态的修复力度；加强风景带沿线城镇、村庄环境整治，加快发展休闲观光产业和特色农业、手工业。4.运河沿线历史文化名城名镇名村保护：加强运河沿线历史文化名城名镇名村、历史文化街区、运河古镇与古村文化资源挖掘和文化生态整体保护，支持有条件的地区申报国家历史文化名城、中国历史文化名镇名村；培育城市特色文化品牌；保护与运河传统风貌有密切关系的古河道、古驳岸、古驿站、古城墙、城门、关隘、古塔、寺庙、古桥、会馆、古民居、古典园林等历史文化遗存；保护古镇古村民间工艺、民俗活动、民间传说、传统体育和节庆文化，振兴传统手工艺，修缮具有传统建筑风貌和历史文化价值的住宅。5.大运河非物质文化遗产保护传承项目：建立大运河非物质文化遗产保护、展示、传承、教育基地；对没有条件维持传承的非物质文化遗产、民间艺术给予政策支持；建设大运河非物质文化遗产博物馆、传统技艺博物馆、民俗博物馆、饮食博物馆、传统音乐博物馆；采取多种旅游开发方式将大运河非物质文化遗产贯穿于旅游行住食游娱购全过程；推动中小学设立大运河非物质文化遗产保护课程，出版非物质文化遗产知识、研究、保护等方面丛书；加强对江苏省大运河非物质文化遗产的课题研究；广泛开展非物质文化遗产保护宣传教育工作。

6.大运河文化生态保护区建设：设立运河文化生态保护区统一管理建设机构，制定合理开发规划计划，坚持大运河文化遗产保护优先、利用与开发服从保护原则；建立文化生态补偿机制；营造文化生态可持续发展氛围。7.大运河场馆建设及文化博览项目：推动扬州建设中国大运河博物馆等“一馆多园”；做好已建成大运河博物馆、文化馆、展示馆展陈提升规划；鼓励个人、企业参与大运河场馆建设，推动各类运河场馆资源社会化利用；加快大运河博物馆衍生品的市场化进程，创立具有江苏特色的大运河文化创意品牌；拓展运河场馆的对外交流与合作，提升江苏大运河文化的国际传播力和影响力；组织全省运河馆藏文物巡回展览。8.大运河文化产业带建设：做好大运河产业带统筹规划，融入国家“十三五”文化产业发展规划和江苏省“十三五”文化发展规划；推动国家、省、市统筹，运河沿线城市之间联合，城市文化文物、水利水务、航运旅游等部门之间协抓共管；促进运河文化与旅游、文创、教育等产业深度融合，输出文化产品；利用科技和互联网，推动江苏大运河文化产业转型升级。9.大运河遗产信息化与数字化建设：完善第三次全国不可移动文物普查以及第一次全国可移动文物普查中涉及江苏大运河文化资源的数据库建设；列入《世界遗产名录》的大运河点、段记录档案完成率达到100%，建立全省大运河遗产基本信息管理平台；对未列入名录的运河遗产，按照《文物保护法》和大运河各级遗产保护规划要求做好保护管理；推进大运河本体及运河遗产资源的数字化工作，鼓励发展互联网和移动新媒体，推进智慧运河建设；建立健全“江苏大运河非物质文化遗产资源数据库”“江苏大运河非物质文化遗产资源共享平台”。10.大运河文化国内外交流：坚持“走出去”“请进来”，积极参与运河文化对外交流与合作；加强政府与民间合作；加强双边与多边交流合作，共同解决运河文化交流和运河经济贸易中产生的问题；加强国内与国外交流合作；开发具有独立知识产权的运河品牌产品，对相关文化出口重点企业和项目给予政策支持；推动优秀运河文化产品服务参与国内、国际竞争。