历史文化名城名村保护的经验、问题与对策本文主要研究国务院发布的《历史文化名城名村保护条例》（以下简称《保护条例》）多年来保护当地历史文化名城名村的经验，以及当地保护工作中存在的主要问题，明确了以下基本思路和措施。一、 我国历史文化名城名镇名村保护工作取得的成绩自1982年国务院公布第一批国家历史文化名城以来, 由于各级政府的高度重视, 社会各界的关注和支持, 以及上个世纪八、九十年代开始的地方历史文化名城、村镇、街区保护工作的开展, 我国历史文化名城名镇名村保护工作取得了可喜的成绩, 主要表现在:(一) 规模形成,基本形成1982年以来, 国务院先后公布了国家历史文化名城110座, 我部和国家文物局先后公布了四批共251个中国历史文化名镇名村, 各省、自治区、直辖市人民政府公布的省级历史文化名镇名村已达529个, 基本形成了历史文化名城名镇名村的保护体系。为加强各地历史文化名镇 (名村) 的交流与合作, 我部还先后在山西碛口和安徽黟县召开了历史文化资源保护研讨会暨中国历史文化名镇名村联谊会, 起草了《碛口宣言》、《黟县宣言》, 强调了正确处理保护与发展的关系、保护好历史文化遗存的理念。(二) 当前我国对历史文化名城和街区的保护规划的实践继2002年《文物保护法》颁布后, 我部和国家文物局一直致力于历史文化名城名镇名村保护政策和法规的完善工作。

在2003年我部会同国家文物局等部门制定的《中国历史文化名镇 (村) 评选办法》基础上, 2007年正式出台了《中国历史文化名镇名村评价指标体系》, 为名镇 (村) 申报评选和实施动态监管提供了技术依据, 并在中国历史文化名镇 (村) 评选时得到了实际应用。为了加强对历史建筑比较集中的历史文化街区和优秀近现代建筑的保护, 我部于2004年发布了《城市紫线管理办法》, 主要对历史文化街区和历史建筑的保护范围的划定、规划的制定和实施等进行了规定。针对一些城市在旧城改建中拆毁名人故居及老字号等优秀近现代建筑的情况, 我部于2004年印发了《关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护的指导意见》, 该指导意见对优秀近现代建筑的划定和颁布、规划编制、保护工作的监督管理等提出了要求, 同时, 2005年颁布的《历史文化名城保护规划规范》, 对历史文化名城、街区的保护规划编制内容与方法进行了规定。近年来, 我部陆续启动了一系列历史文化名城名镇名村保护研究课题, 开展了《历史文化名城保护规划编制办法研究》和《历史文化名镇名村保护规划编制办法》、《历史文化街区保护实施办法》等管理办法的研究, 作为《历史文化名城名镇名村保护条例》出台后的配套规章, 进一步细化和指导各地的保护管理工作。

(三) 我部领导同意福州的三坊七巷是福州市现存明清建筑集中的地区之一, 是福州城市发展的历史见证。上世纪90年代, 福州市曾经准备将三坊七巷交给开发商进行改造, 拆除历史建筑修建高层建筑。在专家的呼吁下, 我部及时约谈福建省和福州市的有关领导, 要求立即制止拆除行为, 强调在三坊七巷的保护中要坚持政府主导、居民参与的方式。福州市后来改变了原来的决定, 使得三坊七巷得以保留。在福州城市总体规划以及三坊七巷详细规划的编制中, 我部均委派专家进行了专业指导。几年前, 专家反映成都市的历史文化保护区宽窄巷子正进行拆除。接到来信后, 我部领导立即与有关专家赶赴成都, 向成都市指出保护历史文化保护区及保护传统文化的重要性。市政府听取了我部的意见, 停止了拆除活动, 抢救了部分真实的历史遗存, 使宽窄巷子成为成都市仅存的历史文化街区。近年来, 我部还会同国家文物局先后对南京、天津、洛阳、开封等历史文化名城破坏历史文化遗产保护的行为进行了查处, 有力地挽救了一批濒危的历史文化遗存。(四) 保护历史文化遗产的能力从2003年开始, 建设部先后投入近200万元资金, 用于历史文化名镇名村的保护工作。在加大部内资金投入的同时, 还积极争取国家资金的支持, 加强历史文化名城名镇名村基础设施改造和环境整治。

“十五”期间, 国家财政共补助历史文化名城7500万元的专项资金, 支持了近40个历史文化街区保护项目, 地方政府积极进行了资金配套和保护项目的建设实施, 既明显改善了街区内居民生活条件和周围环境, 又提高了地方政府保护历史文化遗产的意识, 在抢救历史文化遗产的同时, 带动了地方经济的发展, 产生了良好的社会经济效益。“十一五”期间, 我部会同国家发改委和国家文物局共同编制了《全国“十一五”历史文化名城名镇名村保护设施建设规划》, 国家共投入资金9.8亿元, 专项用于178个历史文化名城名镇名村的基础设施改造和环境整治工作, 目前此项工作正在有序开展。(五) 命名、保护历史文化镇名村1986年国务院公布第二批国家历史文化名城时, 提出要“对文物古迹比较集中, 或能较完整地体现出某一历史时期传统风貌和民族地方特色的街区、建筑群、小镇、村落等也予以保护”, 不少地方政府开始加强了历史文化名镇名村的命名和保护工作, 如江苏省的周庄、同里, 浙江省的南浔、乌镇, 重庆市的双江、涞滩, 上海市的朱家角, 云南省的凤羽等镇分别被公布为省 (市) 级历史文化名镇。在命名的同时, 各地相继组织开展了历史文化村镇保护规划的编制工作。

江苏省人大于2001年出台了《江苏省历史文化名城和名镇保护条例》, 加强了历史文化名镇保护的法规建设;山西省人民政府于2004年下发了《关于加强历史文化名镇 (村) 保护的意见》, 提出了名镇 (村) 保护的具体办法和措施。山西、河北、福建、北京等省市开展了历史文化村镇的普查工作, 通过摸清家底, 抢救性地保护地方的优秀乡土建筑。(六) 当前研究中存在的问题我部积极推进派驻规划督察员制度的建立, 从2006年开始先后向51个城市派驻了四批城乡规划督察员。目前, 由国务院审批城市总体规划的国家历史文化名城都有我部派驻的城乡规划督察员。城乡规划督察员在支持、帮助和监督地方严格执行国务院批准的城市规划和历史文化名城、风景名胜区保护等方面发挥了积极作用。驻西安的督察员及时发现和制止了在西安清真大寺文保单位建设控制地带违规建设办公大楼的行为;驻昆明督察员针对昆明官渡古镇、晋城古镇没有划定紫线, 导致违法建设出现的情况, 及时提出督察意见, 昆明市正认真整改;驻桂林督察员及时制止了某开发商拟调整处在漓江风景名胜区保护范围内地块控规进行房地产开发的行为;驻广州督察员及时向市政府发出督察建议, 使得即将被拆除的广州新河浦历史文化保护区2栋保护建筑得以保留。

通过事前、事中的监督, 派驻各地的督察员针对违法违规行为及时下发督察建议书和意见书, 有效地遏止了许多处于萌芽状态的违法违规行为。《历史文化名城名镇名村保护条例》颁布以后各地做了大量工作, 但是也存在着许多问题:一是对历史文化名城名镇名村保护工作认识不到位, 保护意识薄弱。一些历史文化名城的领导对保护工作的重要性和意义缺乏认识, 把历史文化遗产保护与城市发展对立起来, 在工作中重建设, 轻保护, 没能妥善处理好保护与发展的关系。二是依法行政力度不够。一些地方不严格执行保护规划, 随意修改保护要求, 结果导致部分古城的历史格局被破坏;历史文化街区被挤占, 有些名城内甚至已无一处历史文化街区;文物古迹周围的历史环境被破坏;一些地方在建设中拆毁了一些尚未列入保护等级的历史遗迹。三是历史文化名镇名村保护规划滞后。一些历史文化名镇名村由于经费所限, 没有及时编制保护规划, 在保护整治和建设发展中缺少必要的依据。在保护中往往只注重“点”的保护, 而忽视对历史环境的整体保护, 导致整体风貌被破坏。四是保护资金不足, 对历史建筑缺乏定期的维护。名城中历史文化街区内人口密度过大, 基础设施落后, 建筑年久失修, 居民居住条件差。

由于保护专项资金配套不足, 这类地区的建筑或处于消极保护的状态, 或交给开发商进行建设改造, 由于商业利益的驱使, 其结果往往毁坏了有价值的历史遗存。五是“旅游开发性破坏”使历史文化名城名镇名村的部分历史建筑逐渐丧失其历史原真性, 建造了一批毫无历史文化价值的假古董。某个地方, 为了拍电视剧, 竟然把原来单独的历史建筑全部打通串起来作为拍功夫片“飞檐走壁”的道具背景。这些做法, 实际是将十分脆弱的文化遗产作为普通的旅游资源开发, 为了眼前的经济利益而毁坏了真实的历史遗存, 造成了“开发性破坏”。六是历史文化资源信息档案亟待建立。不少历史文化名城名镇名村对自身拥有的历史文化资源底数不清, 对资源的种类、数量、年代、工艺、材料等基本信息没有建立档案, 导致在保护管理中缺乏科学的安排, 影响公众参与和社会监督。我们必须要正视这些问题, 讲问题比讲成绩更重要, 这有助于我们保持清醒头脑, 提高贯彻和落实《历史文化名城名镇名村保护条例》的紧迫性和积极性。二、 历史文化名城名村依法保护和管理的意义国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》的颁布实施, 是历史文化名城名镇名村保护工作的一个重要里程碑, 对于我国历史文化名城名镇名村依法保护和管理具有重要意义。

(一) 对历史文化名城名村的保护《文物保护法》、《城乡规划法》的颁布实施, 为历史名城名镇名村的保护确立了法定地位, 《保护条例》的及时出台, 则分别对历史文化名城名镇名村的申报批准、保护规划的编制、保护措施等多方面进行了具体规定。提出了名城名镇名村的基本条件, 解决了名城名镇名村保护谁来管、管什么、如何管等方面的问题, 这对于正处在城镇化进程中名城名镇的保护和新农村建设中名村的保护显得尤为重要。(二) 历史人文在一定程度上受到冲击改革开放三十多年来, 我国经济社会和城乡建设取得了巨大发展, 在与西方发达国家的差距不断缩小的同时, 也存在着一些地方绵延久远的历史文脉正在被无情割裂, 一些古老的城市、村镇不同程度地受到现代建设的侵袭, 传统风貌和历史格局受到一定程度地破坏等问题。《保护条例》强调了对名城名镇名村传统格局、历史风貌的整体保护, 以及名城名镇名村优秀传统文化的传承和延续。(三) 地域文化融合与优秀传统文化传承的重要意义历史文化名城名镇名村是我国在漫长历史进程中, 遗留和保存下来的宝贵历史文化遗产, 是城乡社会发展、民族地域文化融合和优秀传统文化的真实载体和历史见证, 是维系中华民族团结统一的重要精神纽带。

《保护条例》的出台, 不仅有利于传承历史文脉、发展先进文化, 而且对于增强人民群众对各民族文化的认同感、归宿感和自豪感, 在东西方文化交流中充分发扬和展示我国传统文化, 增强中华民族的凝聚力和创造力都具有不可替代的重要作用。(四) 基础设施建设相对落后历史文化名城名镇名村是人民群众世世代代生活的场所, 但由于形成年代久远, 基础设施和公共服务设施相对落后, 不能完全满足人们现代生活的需求。因此, 在保护历史遗存的同时, 逐步改善名城名镇名村的基础设施和公共服务设施, 保障原住民的人居环境, 这是体现以人为本的理念和建设社会主义和谐社会的必然要求。三、 立足地方特色的思路和措施针对新的历史发展时期面临的问题, 历史文化名城名镇名村保护工作要善于学习和借鉴国内外成功的经验, 结合各地保护实际, 探索出适合地方特色的思路和措施。总的要求是, 要在科学发展观的指引下, 坚持科学规划、保护为先、合理利用、加强监管, 努力实现历史文化名城名镇名村的健康持续发展, 促进我国优秀历史文化的传承和延续。(一) 保护好历史文化遗产必须清醒地看到, 我国正处在城镇化快速发展时期, 每年新建的建筑占世界新建建筑总量的40%以上。

大规模建设将不可避免地对原有城市和村镇历史风貌、历史空间格局保护带来巨大的挑战, 如果在这个时候不采取有力的措施, 保护好先人们留下的历史文化遗产, 就要犯历史性的错误。一些地方在短期利益的驱驶下、在“三年一大变”的强烈诱惑下盲目建设, 对城市的历史风貌造成了极大的破坏;许多人对字画瓷瓶等古董十分珍惜, 而对历史建筑、千年古镇以及几百年的村庄被破坏甚至毁灭熟视无睹。这样做实际是为了眼前的经济利益而毁坏了宝贵的历史遗存。对于历史文化名城名镇名村保护要多做一些实事, 少喊空口号。哪里有破坏历史文化名城名镇名村的行为, 就应当坚决制止。许多老专家不顾自己年老体弱, 还在为保护历史文化遗产奔走疾呼。我们每个人都要向老专家们学习, 要挺身而出、仗义执言, 为保护历史文化遗产, 为保护历史文化名城名镇名村尽责尽力。(二) 加强遗产保护力度,保持保护本地特色文化要加强名城名镇名村保护工作的培训, 特别是加强干部的培训。现在的干部培训班很多, 但很少有涉及历史文化遗产和历史文化名城名镇名村保护的内容。我们国家有悠久的历史和灿烂的民族文化, 尤其是中国传统建筑艺术, 独树一帜, 非常有特色, 应该很好地传承。

可是一些地方的领导到国外考察, 看到的宽马路、大广场和西洋景, 不加思考, 完全照搬。结果建的建筑不是歪着脖子、就是裸着身子, 非常难看, 而自以为美, 这种现象在不少城市到处可见。照这样下去, 我们的后人看到的城市将充斥着世界各国风格的建筑, 但唯独没有中国特色的建筑。为了使市长、县长、乡镇长的名城名镇名村保护意识进一步加强, 在我部与中组部联合举办的市长、县长培训班上, 将继续把遗产保护相关内容列为必修课程。我部还将继续加强专业人员的培训, 不定期地举办名城名镇名村保护培训班。通过培训, 提高领导及专业人员对文化遗产保护工作的认识, 并掌握保护的正确方法。(三) 乡土建筑、乡村景观和乡村社会空间格局要合理保护与发展当前, 我们面临非常严峻的问题就是各地的村庄撤并。村庄的撤并, 表面上看可以把宅基地腾退出来改为建设用地, 但却忽视了一个问题, 即村庄的发展和形成经过了漫长的历史过程, 是生产力与生产关系, 人与自然, 人与社会三者之间相互平衡的产物。同时, 在村庄中有劳动人民建造的各具特色的乡土建筑;还有一些村庄, 记录着历史的变迁和重大历史事件。这些都是极其宝贵的财富, 一旦毁坏, 无法挽回。

有一位同志写了本名为《再造乡村风貌》的书, 如果千百年来遗留下来的历史空间和风貌不去保留, 各具特色的乡土建筑和历史建筑不去保护, 如此“再造乡村风貌”还有意义吗?不要以所谓节约耕地为名, 强行推进农村城镇化, 农业工业化, 强迫村庄搬迁, 农民集中居住, 甚至把农民自家养的牲畜都统一圈养起来。这样做貌似节约了耕地, 貌似能够改善群众生活, 貌似改变了农村的落后面貌, 实际上会造成巨大的能源和资源的浪费, 造成原有农村的农业生产关系、社会资本的破坏, 造成历史文化遗产的破坏, 是不讲科学发展观的做法。历史遗存、传统风貌和历史空间格局要保护, 历史文化名城名镇名村中人民群众的生产生活条件也要改善。但这些改善必须在保护历史建筑、保护历史空间格局的基础上进行, 不能搞大拆大建, 而是要强调修旧如旧, 延年益寿。(四) 做好保护规划的准备工作《保护条例》不可能囊括所有方面, 只能做一些原则规定。还需要对《保护条例》进行细化才能具有可操作性。因此, 要抓紧制定与《保护条例》配套的部门规章。比如:已批准公布的历史文化名城、名镇、名村, 因保护不利使其历史文化价值受到严重影响的, 如何列入濒危名单, 需要制定管理办法;为了使保护规划编制得科学合理, 需要制定保护规划编制的具体办法, 需要将原有的《紫线管理办法》细化并延伸覆盖到名镇名村;如何使历史文化名城名镇名村按照保护规划的要求组织实施, 切实做好保护管理工作, 需要制定历史建筑或历史文化街区拆迁建设的特殊许可证管理办法;对违反保护规划, 使历史文化名城名镇名村和历史文化街区造成破坏的责任人, 如何追究其行政责任, 需要会同监察部制定相应的办法;还要制定优秀近现代建筑的认定与保护办法等。

要抓紧在一两年之内出台这些配套法规, 只有完善相关的配套规章, 才能有效地加强对历史文化名城名镇名村和历史文化街区的保护和监管。需要强调的是, 在历史文化名城名镇名村和历史文化街区内, 一定要严格按照《城乡规划法》的一书两证制度执行, 各级规划部门和规划督察员要做好督察工作。各省要结合本省的情况, 在一两年内出台本省的历史文化名城名镇名村保护管理办法, 要比国家《保护条例》更严格、更具体、更细致, 更具有可操作性。要动员广大群众, 增强保护意识, 制定《乡规民约》, 只有调动民间的积极性, 历史文化名城名镇名村的保护工作才能事半功倍。(五) 建立和完善旅游基金保护制度,及时弥补相关工作中的空白任何一部法律法规出台以后都必须靠人去贯彻落实。根据欧洲的经验, 在城镇化快速发展时期, 特别是在二战后城市重建期间, 英国、意大利、法国等一些国家都建立了国家建筑师的制度。这一制度就是由中央政府派驻地方的国家建筑师对历史文化街区、历史建筑的修缮进行把关。如果有争议, 国家建筑师有权在当地召开听证会, 同时把听证结果报给国家主管部门。在英国, 靠这种制度已纠正了无数次错误。我国现在也已经建立了规划督察员制度, 这项工作的力度必须加大, 要发挥更大作用, 纠正工作中的失误, 尤其是在历史文化名城名镇名村保护工作中的失误。

历史建筑、历史文化街区、历史文化名城名镇名村等一旦毁灭了就无法再弥补, 要再修复就是建假古董, 毫无价值可言。因此, 必须做好事前、事中和事后的现场监督落实。今后几年, 我们要及时将城乡规划督察员制度推广到所有国家历史文化名城和国家级风景名胜区、中国历史文化名镇名村集中的县市。要建立动态的遥感监管信息系统, 为历史文化和自然遗产构建起更严格的保护体系。同时, 各地要开展名城名镇名村历史文化资源的调查建档工作, 对历史文化遗存状况进行摸底调查。建立历史文化名城名镇名村动态监管信息系统, 对历史文化资源的保存状况和保护规划的实施进行跟踪监测, 对历史文化名城名镇名村、历史文化街区和历史建筑进行监管和保护。要广泛发动群众, 使所有的历史文化名城名镇名村、历史文化街区、历史建筑的保护都置于人民群众的监督之下, 让群众了解到这些历史建筑、历史村落、历史景观风貌比祖宗传下来的坛坛罐罐更有价值, 有更大增值的空间, 是当地重要的可持续发展的绿色资源。(六) 让有关部门积极开展相关的政策支持,努力启动“十五”历史文化名城名村保护设施规划工作首先要建立历史文化名城名镇名村保护基金。各级政府要加大在历史文化名城名镇名村基础设施和历史建筑修缮保护资金上的投入。

同时, 应让有关部门制定减免税等有关政策, 鼓励民间资金投入历史文化名城名镇名村的保护。2010年将在全面总结《全国“十一五”历史文化名城名镇名村保护设施建设规划》的基础上, 尽快启动“十二五”历史文化名城名镇名村保护设施规划编制工作, 争取加大国家专项资金的支持力度。我部将会同国家文物局加强专项资金使用的监督管理, 切实发挥专项资金对于名城名镇名村保护的作用。(七) 做好历史文化名城名村保护规划保护规划要全面覆盖历史文化名城和国家、省级历史文化名镇名村, 各省要加大对保护规划的审查力度, 确保规划编制的质量水平。历史文化名城名镇名村保护规划首先要摸清家底, 要明确历史文化名城名镇名村的历史建筑、历史环境要素、历史街巷等基本信息, 建立相应档案, 在此基础上提出不同保护范围、不同类型建筑的保护整治措施。从2010年开始, 我部和国家文物局将组织专家, 陆续对历史文化名城和历史文化名镇名村的保护规划成果进行备案审查, 凡不合格的规划要重新编制。(八) 主动出击结合,分层次制订保护对策要依靠有关高校和科研单位, 建立历史文化名城名镇名村的技术支撑体系和服务体系, 为各地开展系统的研究和技术服务提供帮助。

在此基础上, 结合名城名镇名村保护实际, 加强对不同地域、不同保护对象的政策研究, 突出重点, 分层次制订保护对策。为加强历史文化名城的保护和管理工作, 适应名城名镇名村数量不断增加的实际情况, 充分发挥专家保护名城的积极作用, 我部和国家文物局拟对1994年成立的全国历史文化名城保护专家委员会进行专家委员增补工作, 并完善相关的专家工作规程, 更好地发挥专家在保护工作中的作用。总之, 历史文化名城名镇名村的保护, 直接关系到我国优秀建筑文化和传统文脉的传承和延续, 在推动经济发展、社会进步和弘扬先进文化等方面都发挥着重要的作用。我们要树立强烈的责任感和事业心, 不断开拓、勇于探索, 积极做好历史文化名城名镇名村的保护和管理工作, 为我国文化遗产保护事业和经济的持续发展做出更大贡献。