我们先来看两道抢答题：

问：为什么要征收社会抚养费？

答：因为超生。

问：为什么超生就要征收社会抚养费？

答：因为超生家庭多占用了资源，需要缴费进行补偿。

这两道简单的题目就是社会抚养费制度确立的逻辑起点。这也是社会抚养费与超生罚款的根本不同。超生罚款的逻辑更简单：因为超生违反了国家规定，所以要罚款。而社会抚养费背后的逻辑是：公民有生育权，你可以多生，但是考虑到中国人口太多，要控制人口，你生多了就要多占用资源，所以要交社会抚养费。

超生带来负外部效应？

曾参与《人口与计划生育法》以及《社会抚养费征收管理办法》起草的北京大学法学院教授湛中乐用“高速公路收费”来形象地形容“社会抚养费”与“超生罚款”的不同。

他解释，走高速要缴费，这个费就是收费，而不是罚款。不能说走高速不对，我要罚你。而是说，你走高速，占用了有限资源，所以要缴费。

1995年《中国的计划生育》白皮书正式向国际社会宣布，中国采取的是国家指导与公民自愿相结合的计划生育政策，对多生育子女的家庭，征收一定数额的社会抚养费，这样既是对多生育子女行为的限制，也是多生育子女者给与社会的一种补偿。

这是“社会抚养费”这一名词首次面世。2002年，国家计生委就计划生育和社会抚养费等问题向公众解释说，公民超生子女，不仅增加了家庭负担，而且多占用了社会资源和社会公共投入，给与社会必要的补偿理所应当。

超生给社会资源带来过多负担，这是社会抚养费制度产生的重要理论基础。湛中乐等人所著《公民生育权与社会抚养费制度研究》分析，社会抚养费制度是在法律制定中引用了经济学理论中的负外部效应，据此对超生现象动用经济杠杆进行调整。

超生真的会带来负外部效应吗？征收社会抚养费能够公平地实现补偿目的吗？从社会抚养费诞生开始，围绕这些问题的争论就没有停息，直到现在。据第一财经了解，在《人口与计划生育法》的立法过程中，关于要不要把社会抚养费写入其中、是征收社会抚养“费”还是“税”，都还有过激烈的争论。

负外部效应由英国经济学家阿瑟·庇古提出。其含义是，行为人实施的行为对他人或公共的环境利益有减损的效应。

《公民生育权与社会抚养费制度研究》分析，社会抚养费的制度理论依据是，首先国家为社会、经济所能容纳的人口量设定了一个限度，然后将生育指标分配到每个家庭。超生家庭为人口已达限数的社会额外增加了人口数量。超生人口必然会消耗社会资源，因此其他人可支配的资源就减少了，生育的负外部效应由此产生。

经济学者程恩富是持这种观点的典型。他认为，只有严格实行‘先控后减’的人口调控政策，将总人口先控制在15亿左右，后逐渐减至5亿左右，才能更好地促进人口与资源和生态环境相协调的可持续发展。

也有学者持完全不同的观点。人口学者黄文政认为，对多生者征收社会抚养费既违背经济规律，也违反道义原则。他分析，从经济上看，孩子是民族的未来，养育孩子本质上是对未来的投资。超生孩子长大后成为劳动力、纳税者和养老保险缴纳者。

从道义上看，不生或者少生者，年轻时付出少，年老后部分靠他人孩子的劳动来养老；多生的父母以自己的多付出给社会贡献了更多的养老体系支撑者，却因此受到惩罚。他得出结论：超生者带来社会的是正效应，而非负效应。社会抚养费制度混淆了正负，加剧了社会不公。

人口学者梁中堂认为，很多学者把中国落后的原因归结到老百姓生育问题上，把老百姓原本很正常的生育行为当作社会发展的障碍，制造了大量的社会内耗和摩擦。事实上，世界近代史的几百年中没有任何一个国家提供了人口减少而社会得到巨大发展的例子。

社会抚养费：减少还是加剧不公？

社会抚养费被定性为行政性收费。从法律上看，行政征收的首要原则就是法治与公平、公正原则。假定超生真的具有负外部性，那么社会抚养费制度能否有效地调整这种负外部性，减少社会不公呢？

首当其冲的困难就是难以量化。一个人的出生究竟占了多少社会资源？社会抚养费征收标准如何确定才公平合理？这些问题至今没有确切的答案。

有趣的是，第一财经看到多家媒体在报道中提及了少出生人口与节省社会抚养费的报道，其中的答案差异甚大。

比如《重庆日报》2009年9月6日报道，重庆市截至2009年，累计少出生1800万人，节约社会抚养费140亿元。《内蒙古日报》2007年11月29日报道，截至2007年，内蒙古累计少生870万人口，共节约社会抚养费5046亿元。

根据这些报道，重庆出生人口的人均社会抚养费为777.8元；内蒙古为5.8万元。后者是前者的74.5倍。社会抚养费标准界定之混乱由此可见一斑。

除了量化难之外，社会抚养费面临的另一个挑战是，如何能够通过补偿性收费实现社会公平。2014年初，著名导演张艺谋因为超生被处缴纳社会抚养费748万元。这张堪称中国之最的社会抚养费征收单引起了全社会的热议。“公平”成为网络评论的关键词。

部分观点认为，富人有钱，当然应该多征收社会抚养费才公平。事实上，社会抚养费征收制度也正是采取了高收入者多征收的措施，对其超出平均收入的部分，按一定倍数予以征收。张艺谋被征收748万元就是按照上述征收标准进行的。

也有人认为，富人多收社会抚养费也不公平。最典型的说法是，老谋子一年挣那么多，收他几百万也不会肉疼，人家照样可以多生。普通人你征他十万元，可能他奶粉钱就没了，就不敢生了。

《公民生育权与社会抚养费制度研究》分析，富人的孩子并不一定比穷人的孩子多占用社会资源，有时候因为富人放弃公立教育选择私立学校等原因可能其孩子占用的社会资源更少，富人多缴、穷人少缴的结果跟行政收费公平、公正的原则相悖。而无论穷富征收统一的社会抚养费也同样不公平，因为对于穷人这笔费用更加巨大，由此造成的社会不公平也是对社会伦理以及法治的极大破坏。

根据相关规定，除了超生行为之外，非婚生育、生育间隔不符合规定等行为都在征收社会抚养费之列。这其中，公平的原则更加受到损害。比如对生育间隔不符合规定的，各省都有数额不等的社会抚养费征收。这些孩子按照政策是可以出生的，只是比规定时间早，其占用社会资源并不会相应增加。对这种行为征收社会抚养费也是不符合社会抚养费制度本意的。

社会抚养费行政收费的本质决定了收费必须客观、公平。但社会抚养费这一政策工具的根本性质与中国现行计划生育政策目标并不一致。

仔细研读各省的社会抚养费征收管理规定，可以看出来，很多地方已经偏离了社会抚养费的原意。社会抚养费的原意是超生者对多占用资源的补偿（姑且不论这种逻辑是否合理）。它不是超生罚款，不是对违法行为的惩戒，而是对可以选择的权利行为进行调节。

在具体执行过程中，征收机关往往将社会抚养费当做具有威慑功能的惩罚手段，设立了较高的标准，以达到使公民不敢超生的目的，这已经与社会抚养费作为一种行政征收手段的本质相违背。

已经偏离初衷的社会抚养费在具体的执行过程中实施效果如何？它怎样地影响了中国计划生育政策的实施？又怎样地影响了中国人的生活？请关注系列报道“透析社会抚养费”第三篇。