一、中国低生育率的现实需要政策间协同以激励人口增长

中国出生人口从2016年的1786万人，下降到2022年956万人，人口出生总量呈现不断下降的趋势，甚至低于“单独二孩”政策前的生育水平。2022年是中国人口史上转折点，人口自然增长率为-0.60‰，比2021年末减少人口85万人，总和生育率仅为1.15，中国正式进入人口负增长时代。这是自1962年以来，也是中国近61年来首次出现人口负增长。从出生人口孩次占比来看，根据七普数据，2020年出生人口中，一孩占比为45.78%，二孩占比为43.08%，三孩占比为9.01%，大部分符合生育条件的家庭依然选择放弃生育二孩、三孩。

中国人口政策从严格控制向越来越宽松演进，但鼓励人口生育政策的实施效果微乎其微。中国政府面对人口出生率下降的风险，已经多年连续、密集调整人口生育政策，以适应不断变化的人口形势。2011年11月实施“双独二孩”政策，2013年11月12日实施“单独二孩”政策， 2016年1月实施“全面二孩”政策，2021年5月31日实施“三孩政策”。中国人口政策演变经历了失控、严控、适度宽松的三个阶段，政策的导向是从约束生育向激励生育转变，以促进人口长期均衡发展，是国家为适应人口、经济社会发展的形势所做出的动态调整。虽然人口政策导向越来越宽松，但政策效果微乎其微，甚至是处于失灵状态。同时也表明单一依靠人口政策难以扭转人口出生率持续下降问题，需要其他社会政策与人口政策协同以推进人口出生率提升。

二、中国社会保障政策与人口政策协同激励人口增长的理论逻辑

（一）中国低生育率的理论解释

从20世纪60年代开始，以Leibenstein、Becker为主要代表的经济学家就提出生育率的微观经济理论，形成了成本—收益比较理论、数量—质量替代理论、财富代际流动理论等微观经济生育理论。成本—收益比较理论认为，理性家庭选择生育孩子的行为取决于生育孩子的成本和收益比较。理性家庭通过衡量养育成本与收益来决定生育孩子的数量。Becker提出了生育的数量—质量替代理论，认为家庭收入的提高，父母更加偏好孩子的质量，以孩子质量替代孩子数量，替代效应超过收入效应，从而使得家庭生育率下降。

制定中国人口干预政策需要探寻生育率持续走低成因。中国生育率下降根本原因来自于年轻一代的生育“焦虑”。

“焦虑”之一：女性就业的焦虑。女性因怀孕、生产、哺育而影响自身职业发展，甚至由此而中断职业生涯。雇主也会因女性孕育、生育、哺育、养育与工作冲突而减少女性的雇佣，或者放弃雇佣女性。

“焦虑”之二：儿童养育成本的焦虑。中国生育观念正处于从注重子女数量向注重子女质量转型时期，儿童养育从“粗养”逐渐转向“精养”，竞争性高等教育获取机会需要家庭高额的、持续性的财务支出来支撑，而城市高房价使得多子女家庭难以承受住房支出的压力。针对0-3岁婴幼儿照护服务的公办资源稀缺，一些母亲被迫高价购买私人服务或辞职去照护自己年幼的子女，推高了儿童养育的直接成本和机会成本，很多家庭担心子女照护负担而减少生育或放弃生育。

“焦虑”之三：儿童教育的焦虑。子女的质量影响着子女未来的社会竞争力，由于在中国优质教育资源还是稀缺品，优质教育资源在地区之间、城乡之间的分布呈现非均衡发展的特征，优质教育资源主要集中在城区且集中在城区的部分区域，虽然有利于高收入家庭获得优质教育资源的机会，但排斥了中低收入家庭获取优质教育资源的权利，家庭对教育焦虑会降低家庭生育意愿，即使是一些收入较高的家庭也因对教育的焦虑不愿意多生育，甚至放弃生育二孩。

（二）中国社会保障政策与人口政策协同的逻辑

1. 中国社会保障政策契合了家庭生育的需求

中国社会保障政策之所以与人口政策具有协同的基础，实现提升生育率的目标，其原因是由于社会保障政策在以下几个方面契合了家庭生育的需求。第一，中国社会保障政策有助于增强全体社会成员收入预期。社会保障政策通过制度化安排固化了家庭获得经济赔偿的权利，增强了家庭的收入预期，化解了家庭因收入不稳定而产生的生育焦虑，提升了家庭的生育意愿。第二，中国社会保障政策有助于儿童养育成本社会化。社会保障政策可以通过制度设计对儿童养育家庭提供直接或间接的经济补偿，以分担家庭养育经济成本。第三，中国社会保障政策有助于女性就业机会增加。国家实施儿童公共照顾服务体系、女性生育津贴制度、女性生育产假制度，以此来释放女性参加社会劳动的时间和空间，消除女性就业歧视，增加女性就业机会。第四，中国社会保障政策有助于全体社会成员能力提升。社会保障政策提升了个体在市场经济社会的竞争能力和收入获取能力。

2. 中国人口政策助推社会保障制度可持续发展

中国人口政策助推社会保障制度的供需平衡。人口结构对养老金需求、医疗卫生服务费用、长期护理费用和高龄老人补贴的影响是最直接和最具有冲击力的。积极人口政策有助于人口结构优化，降低老年、疾病、失能等风险发生的概率，从而实现社会保障制度供需均衡，助推社会保障制度可持续发展。另一方面，积极人口政策有助于降低从业人员社会保险费用负担水平，降低雇主的人工成本，刺激投资，刺激经济增长，夯实了社会保障制度的经济基础。

中国人口政策助推社会保障制度结构不断完善。为了实现中国人口长期均衡发展，需要构建支持生育的人口政策，通过服务支持、时间支持和经济支持等多种政策措施降低家庭儿童养育成本，缓解家庭照顾负担和女性就业与家庭冲突。需要不断优化社会保障制度结构，以降低儿童养育的家庭成本，适应不断变化的中国人口结构需要。因此，中国的人口政策反过来会倒逼中国社会保障制度改革，实施更加有利于人口长期均衡发展的制度创新。

三、中国社会保障政策与人口政策协同不力的表现

（一）中国社会保障政策与人口政策协同的理念缺失

在2016年实施全面二孩政策，2021年实施三孩生育政策后，中央明确提出要促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接。但中国现有的社会保障政策仍处于注重社会成员生存保障的阶段，没有演进到注重社会成员发展的阶段，一些社会保障政策与积极人口政策并不适应，甚至存在背道而驰的现象，还没有形成与人口政策协同的机制，政策之间协同推进的理念尚未完全形成。

（二）中国社会保障制度结构不能适应人口政策的需要

儿童福利制度残缺是中国社会保障制度结构不能适应人口政策需要的具体表现。儿童福利政策还局限于对弱势儿童群体救助，是典型的补缺型儿童福利。第一，中国的儿童福利还缺乏儿童成长全过程中现金津贴，即从儿童孕育到生育、哺育、养育全过程，没有建立能够保障儿童生存权利、提高生存质量的儿童生活津贴、儿童托育津贴和儿童住房补贴等，儿童的养育责任主要由家庭承担，儿童养育成本完全家庭化。第二，中国的儿童福利还缺乏儿童成长过程中公共服务供给，即免费的公共托育服务、健康保护、义务教育均等化等服务供给政策。缺乏能够促进儿童发展的制度设计，难以发挥儿童福利政策支持家庭和增进社会公平的积极作用。

（三）中国社会保障制度内容不能适应人口政策的需要

以户籍为条件的社会保障制度设计制约了流动人口社会保障的基本权利。流动人口子女在城市因人户分离而丧失了一些最基本社会保障权利，户籍制度不但阻碍了流动儿童教育福利、健康福利的获取，也阻碍着流动儿童救助、住房等多种社会福利获取权，提高了流动人口儿童养育成本，削弱了流动人口的收入能力和城市融入能力，降低了流动人口生育意愿。

以雇佣为前提的社会保障政策抑制了灵活就业群体的生育意愿。中国目前灵活就业人群规模大，与庞大的灵活就业群体不协调的是建立在雇佣关系基础之上的“俾斯麦模式”的社会保障政策，使灵活就业劳动者参加社会保险的权利得不到维护，收入预期低、经济风险大，无法享有社会保障政策带来的红利，对未来缺乏安全感，难以融入城市生活之中，这降低了灵活就业人群的生育意愿。

社会保障待遇水平没有与家庭养育子女的投入形成关联。中国儿童福利政策不完善使得儿童养育成本家庭化现象严重，子女生育数量不同，家庭的经济投入就不同，父母储蓄水平也不一样。目前，还没有建立一个能让养育子女越多的父母未来能够获得补偿或收益越高的机制。

社会保障政策没有形成消除女性就业歧视的机制。目前现有的生育保险政策还没有把女性生育成本社会化，雇佣女性越多的雇主承担的生育成本越高、培训成本越高，引发了女性就业歧视。

四、推进中国社会保障政策与人口政策协同的路径选择

（一）加快构建普惠型儿童福利制度以实现儿童养育成本社会化

中国儿童福利政策理念应从传统的高生育率时期的保护弱势儿童生存向低生育率时期的保障全体儿童社会福利转变，从补缺型福利向普惠型福利转变。普惠型儿童福利包括经济福利、服务支持福利和教育福利。经济福利包括儿童津贴、养育津贴和住房补贴。服务支持福利包括政府为居住地婴幼儿提供照顾服务、健康服务。教育服务包括实施从幼儿园到高中义务教育制度、优质教育资源优先供给多子女家庭等制度。

（二）完善社会保障政策内容以消除阻碍提升家庭生育意愿的因素

完善社会保障政策内容以适应不断变化的中国人口形势，需要从以下几个方面着手。消除户籍隔离的不合理规定，实施流动儿童义务教育均等化，增强流动人口城市融入能力。规范灵活就业人群社会保险制度，以此提升灵活就业人群社会保险参保率，提供灵活就业人群保障预期，提升生育意愿。建立社会保障待遇水平与家庭生育贡献挂钩制度，以此回报多子女家庭早期投入，保障多子女家庭的生活质量。

（三）建立消除女性就业歧视的机制以解除女性生育的后顾之忧

女性生育意愿决定了生育率的高低。女性生育与否又取决于女性就业环境和雇主雇佣女性的态度。建立女性生育成本完全社会化制度有助于降低女性就业歧视。一方面，建议将生育保险覆盖面扩大到全体城乡育龄人口，无论是城镇职工还是城乡居民都覆盖在生育保险制度范围内，享有同等待遇。另一方面，生育保险基金来源于雇主和财政共担，提升生育保险基金的统筹层次，实施全国统筹，这样既可以消除农民工等非户籍人口在就业地或居住地享受生育待遇制度障碍，消除户籍制度人为隔离，也解决了雇佣女性越多雇主负担越重的矛盾，形成消除女性就业歧视的机制。

（本文摘自《社会保障评论》2023年第3期，作者系南京信息工程大学共同富裕研究院教授）