新近召开的中央财经委员会第十次会议特别强调了共同富裕的社会目标，并坚定承诺为此“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”。简要地讲，三次分配指政府对市场分配进行三个层次的矫正性再分配：一是税收分配作为初次再分配；二是基本公共服务均等化作为第二次再分配；三是转移支付作为第三次再分配。这三个层次的有机结合统称为“三次分配”，其可靠性和有效性取决于相应的制度安排。可靠有效的三次分配体制既是高质量发展和共同富裕的题中之义，也是高质量发展和共同富裕的基石。

“市场分配”指市场经济力量驱动的要素分配，即每个人以“经济人”身份把生产要素投入市场体系的生产、投资、工作和交易中，从中赚取与自己的要素贡献相称的收入和财富，比如劳动者以劳动赚取工资、资本拥有者以资本赚取利润与利息、资产拥有者以资产出租赚取租金、企业家以企业家才能赚取超额收入。劳动、资本、资产（土地和其他资产）和企业家才能都是典型的传统生产要素。在知识经济和数字经济蓬勃发展的今天，知识资本和数字资本日益成分关键生产要素，赚取相应的“要素分配份额”。

由于各种原因，无论在社会成员之间还是各地区之间，市场分配形成的收入与财富分配格局势必过于悬殊。过于悬殊本身就意味着两极分化和某种意义上的极端不公平，既损害市场经济创造财富（做大蛋糕）的能力，也损害共同富裕的社会目标。无论原因为何，少数人极端富裕和许多人相对贫困并存的社会，在实质性不公平的意义上都是不可接受的，也与高质量发展和可持续发展的诉求背道而驰。

原则上，政府可以通过最低工资法、强制企业为员工购买保险等“市场化分配措施”，对市场分配进行矫正。实践中，这类措施在各国都很普遍，也包括中国。然而，即便完善的市场化分配措施也不充分，政府扮演“再分配者”角色因而必不可少并且至关重要。

这些不同于市场化分配的“再分配”涵盖三个逻辑层次。首先是通过累进税制实施的税收再分配，旨在保证整体税负最终主要由高收入者承担，以及低收入者税负显著低于高收入者。这就是“三次分配”体系的第一个层次。其中蕴含两个关键特征：一是着眼于“货币收入与财富”的再分配，二是普适和普惠于所有社会成员。

税收再分配也有局限，因为税制的累进效果很难保证。原因很多，包括税制不健全、征管漏洞和富人逃税空间大。另一个局限是忽视实质性“物质生活条件”的均等化调整。基本公共服务正是其中的关键方面。毕竟，税收再分配无法保证低收入群体可获得大致均等的“基本”公共服务，涉及法律与司法、教育、基本医疗卫生、基础公共设施和基本社会保障。举凡被某个社会的普遍价值观认同为社会成员文明生活的最低标准，从而被作为“社会人”的权益对待，就适合纳入“基本”公共服务清单予以均等化，并且无关个人与家庭的经济条件。这就是“三次分配”中的第二次分配。

税收再分配和基本公共服务均等化也有局限，因为没有特别顾及“特惠者应被特惠”的文明社会生活准则。由于生老病死、自然灾害和其他不可抗拒的原因，任何社会中总会有少量成员随时面临“掉队”风险，即除非诉诸社会力量否则将无法达到文明生活底线标准的风险。这就需要一种精准而灵活的转移支付体制，在正确的时间、正确的地点由正确的人把正确的金额转移给“掉队者”，使其成为特惠者。这就是三次分配中的第三次分配，弥补了前两次分配的局限：灵活性、针对性和特惠性不足。

三次分配环环相扣，每个都联结共同富裕目标：税收分配和转移支付旨在促进“收入与财富”层面的共同富裕，服务均等化旨在促进物质生活条件层面的共同富裕；税收分配和服务均等化针对所有社会成员，转移支付针对少量“掉队者”。

三次分配根植于基本的公平原则，着眼于控制起点的不公平、机会的不公平和结果的不公平及其负面后果，而非寻求平均主义。共同富裕也不是平均主义的共同富裕，而是消除不公平和保障文明生活底线标准意义上的共同富裕，无论社会成员的身份、地位、出生地和经济状况如何。（作者系中央财经大学政府预算研究中心主任、教授）