（一）秦：丞相制

秦统一六国后，建立起一套专制主义中央集权的官僚体制，在中央表现为三公九卿制。所谓三公九卿制，是指由丞相、太尉、御史大夫及其他官员共理朝政的一种制度设计。

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三公各执权柄、互相牵制。丞相是百官之首，辅佐皇帝处理全国政务；太尉为军事领袖，协助皇帝掌控军队；御史大夫负责监察大小官员。不过，这些只是理想化的说法。事实上，秦朝太尉并未授人，而御史大夫为丞相副贰，所以中央真正的核心是丞相而非“三公”。

三公之下，有诸卿分掌各项具体事务，习惯上称之为“九卿”。诸卿如奉常、典客、宗正、太仆、廷尉、卫尉、中尉、少府、治粟内史，等等，然而“九卿”只是后人理想化的说法，事实上有众多各种名号的官员，将其改称为“百官”更符合实际情况。

在过去，我们习惯将秦朝的中央官制称为“三公九卿制”，而更准确的说法应是以丞相为首的中央行政体制，也有学者直接称之为“丞相制”。

（二）汉：从丞相制到尚书台

汉初承袭秦制，因此也在中央推行丞相制，不过有些小的改变。如汉惠帝设置左、右二丞相，汉文帝又恢复一丞相制；汉初设有太尉一职，但时有时废。汉代的中央官制直到汉武帝时期才发生明显的变动。

丞相的权力很大。他可以自聘僚属，可以选用朝中官吏，可以弹劾及处罚百官，可以通过“上计”考核及赏罚地方官员，可以召集“朝议”决定国家军政大事，甚至认为皇帝诏令不合典制也可以谏诤封驳。

为了加强君主权力，汉武帝重用少府属下的小官僚机构——尚书。尚书本来负责掌管宫中文书的传递和保管，是皇帝和丞相之间的传声筒。汉武帝要削弱丞相的权力，就利用尚书这个现成的机构来组建“内朝”。于是尚书便由原来的“通奏章”进而“拆阅奏章”、“裁决奏章”，最后竟代表皇帝“下章”。此外，内朝的组成人员还包括“天子之宾客”。他们本身是卑微的，但由于被皇帝授以侍中、散骑、常侍、给事中等加官，成为天子的侍从，可以出入禁中，参与机要谋议。其中大将军或其他加上“领（录）尚书事”的权臣是内朝的领袖，如大将军卫青，但因卫青淡漠权力以及汉武帝的强势，大将军在此时的作用还有限。但从霍光“为大司马大将军受遗诏辅少主”起，大将军独掌大权，“其权任出宰相之右”。

这样，以尚书这个机构为主，加上侍中等皇帝侍从，直接秉承皇帝旨意，在宫中组成了一个军政决策集团，即“内朝”或称“中朝”。而以丞相为首的公卿大臣，只负责执行和处理一般的行政事务，沦为“外朝不过，尚书虽然处于权力中枢，但与外朝官吏之间没有上下级的统属关系，而是并行的双轨辅政，凌驾其上的是皇帝。因此，中外朝的形成，使皇权得到了强化。

汉成帝时，经何武建议，御史大夫改为大司空，不再是丞相的副贰，也不管监察，而是专管水土工程。大司空与丞相、大司马（原太尉）平起平坐，秩皆万石，原来的丞相职权被一分为三，三公体制正式建立。接着王莽定三公之号为大司徒、大司马、大司空，取消了丞相名号。

东汉光武帝全面废除王莽设置的职官，唯独三公不变，只是改名为司徒、太尉、司空，仍为内外朝双轨体制，但“矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职备员而已”。这时尚书发展成尚书台，权力得到进一步扩大，不仅获得了一些原属丞相和御史大夫的职权，也侵夺了九卿分职的一些具体职权。朝会时，尚书令与御史中丞、司隶校尉专席独坐，号称“三独坐”。

汉朝通过建立中朝以加强皇权，但制度必须靠掌权的人来执行。当皇帝本人因为幼小、低能或沉溺享乐而丧失行政能力时，这种高度集权的体制反而容易导致近臣专权。东汉后期形成外戚与宦官交替专权的局面，原因即在于此。

3.门下省。门下即禁中黄门之下。门下在汉代不是一个正式的机构，而是指皇帝的侍从，如侍中、常侍、给事中等。其中最重要的是侍中，其职责一是“入侍天子”，服务皇帝的日常生活，二是“切问近对”，即讨论政事，作为顾问。东汉灵帝时始设侍中寺。汉献帝时置侍中、给事黄门侍郎各6人，以评审尚书的奏章为主要职责，门下机构正式形成。西晋时改侍中寺为门下省。

十六国至北魏前期，职官制度多具有“胡汉杂糅”的特点。北魏孝文帝改革时，模仿魏晋南朝的制度，设立了尚书、门下、中书、秘书、集书、中侍中六省，其中前三省是中央施政的主要机构，东魏、北齐沿袭下来。西魏宇文泰改革时，则模仿《周官》创立了六官制度，即天宫、地宫、春宫、夏宫、秋宫、冬宫，与三省制有共通之处。

另外，唐朝还出现了使职差遣制。使职类似于现代行政学的“项目组织”和“任务组织”，它是为了完成某种特定的目标而在一定时间内集中人力、物力的一种特殊的临时结构方式或组织。不过，唐代的使职差遣官，实际上是固定的官职，且不是出现于个别部门，而是带有普遍性的现象。这种使职差遣制出现于唐初，发展、形成于玄宗时，定型于安史之乱以后。安史之乱后，唐朝设置了许多专使，如盐铁、转运、户口等，逐渐形成了几个重要的使职系统，其一是宰相制度的使职化，如中唐以后分割中书省出令权的翰林学士；其二是以节度使、观察使为中心的地方军政制度的使职化；其三是以盐铁转运、度支、户部三司使为中心的财政制度的使职化；其四是以神策护军中尉为首的监军使、以枢密使为首的内诸司使等特别使职系统。因为有皇帝的特别授权，使职在处理具体事务的过程中可以越过尚书省，这对于三省六部制是一种强烈的冲击。中唐以后，宦官专权，操纵禁军，又设枢密使专门传达皇帝口令，三省制名存实亡。

宋朝中央政权的运转机制，前后有三个阶段的转换。

第三阶段，即南宋时期，宋高宗将三省合并为一，左相和右相兼掌三省职事，又并省了一些机构，减少冗官。

此外，元朝还设有掌管全国宗教及管理吐蕃军政的宣政院，治理诸王、驸马、投下蒙古、色目人刑名公事的大宗正府，掌管全国农田水利的大司农司，掌管全国驿站的通政院等。

同年九月，明太祖设春、夏、秋、冬四辅官协理政事，但四辅官仅存一年即被废除。洪武十五年（1382），明太祖又仿宋制，设置华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁诸大学士，作为顾问。

清朝中央最高行政机构名义上是内阁，其职责与明代大体相同。它设大学士满、汉各二人，协办大学士满、汉各一人，学士满六人、汉四人。内阁下辖六部，作为执行机关，官员也是满汉分属。内阁在清代实际不掌实权，掌实权的先是议政王大臣会议，后是军机处。

清初，中央政治权力尚带有比较浓厚的部落民主制特色，其中议政王大臣会议具有很大的权威性。议政王大臣会议也称“国议”。由满清贵族（八旗旗主）组成，汉人不准参与。凡军国大事，都要由诸王大臣签议，权力超过内阁议政王大臣会议也称“国议”。由满清贵族（八旗旗主）组成，汉人不准参与。凡军国大事，都要由诸王大臣签议，权力超过内阁、六部，甚至连皇帝也不能否决经诸王大臣共同商议作出的决策。皇帝的命令也只有通过旗主才能贯彻。直至康熙皇帝即位，由诸大臣辅政以及诛杀鳌拜等人，才在一定程度上限制了议政王大臣会议的权力。雍正时，他大杀满清贵族，派亲信管理旗务，下令旗丁直接听命于皇帝，进一步削弱了八旗主的力量，同时也削弱了议政王大臣会议的权力。

为了摆脱议政王大臣会议的约束，加强皇帝集权制，清朝前期皇帝采取的措施，是通过设置特别机构处理机务来削弱甚至架空议政王大臣会议的权力。康熙帝在宫中设立南书房，任用亲信文臣草拟谕旨。雍正七年（1729），为了在平定准噶尔叛乱时集中权力，雍正帝专设军机房作为军事指挥中心。这一临时机构因其极高的效率，而成为固定机构，雍正八年（1730）改称”军机处“，并颁发军机处印信。军机处逐渐成为处理全国军政大事的核心机构，取代了议政王大臣会议的地位，也间接剥夺了诸王通过”国议“参与政务的权力。军机处下达诏令时，不必经过“国议”和内阁，而是直达各执行机关和官吏。不过，军机大臣不能自作主张处理军政大事，而必须听命于皇帝。至此，清朝皇帝的权力达到顶峰。