对行政的组织要依法进行。无论是行政组织的过程还是行政组织的结果，都需要法律规定。行政机关在法律之外的行政组织行为无效。另外，违反行政组织法的责任人员必须承担相应的法律责任。当然，如果责任人员是政府组成人员的，还需承担相应的政治责任。

（四）确立依法组织原则的意义

在西方国家，依法组织已成为法治的应有之义，并反映在实践中。西方国家制定了大量的行政组织法规范，对行政的组织几乎都受到法律的严格约束。

目前，我国对行政的组织仍基本处在法律控制之外。在观念上，组织行政向来被认为是行政机关自己的事情，所以宪法将行政组织权的大部分赋予了行政机关。如《宪法》第89条第3项规定国务院“有权规定各部和各委员会的任务和职责，……”第4项授权国务院“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。”另外，《国务院组织法》还将部分行政机关的设置权赋予了国务院。至于国务院如何行使行政组织权，没有具体规定。

依法组织原则要求我们对现实的情况进行反省与检讨。也要求学界对传统的观念进行反思和批判。当然，确立这一原则最大的意义在于制度的构建。依法组织，意味着将整个的行政组织制度纳入法治轨道，需要重新分配国家权力机关与最高行政机关在组织行政方面的权限。由于宪法采用的是行政组织权归属于行政机关这一传统观念，因此依法组织原则的真正确立只能通过修宪才能完成。[page]

三、行政分权原则

在以往的行政组织法研究中很少使用行政分权的概念。笔者将此概念引入，是因为其在现代行政组织法律制度中具有重要意义。

（一）行政分权原则的涵义

行政分权原则是指采用分散的方式组织行政，行政权分别由不同组织体或不同行政机关承担。行政分权有两类：

第一类是在不同主体间的分权。即将行政事务分由多个组织体承担，与集权式管理相对应。这类行政分权的特点是：第一，国家的行政事务由两个以上的组织体承担。除国家这一原始的行政主体外，还存在其他行政主体；第二，在各个组织体之间按照一定的标准划分行政事务；第三，各个组织体之间相对独立，其相互关系由法律调整。

第二类是在同一主体内的分权。即在同一组织体设置不同的机关予以分权，包括纵向分权，如在中央统一行政之下的地方分治；也包括横向分权，如美国独立管制机构，它们大多独立或相对独立于总统，和总统一起分享行政权。

行政分权源于英国中古世纪的“自治市”。 进入近代社会，尤其是上个世纪以来，行政分权已为许多国家所采用。在联邦制的美国、德国，联邦与州实行分权，在各州内又实行地方自治；在单一制的英国、法国、日本，也都实行地方自治。除地方分权外，这些国家还都实行公务分权。尤其是近些年来，对行政的组织形态还出现了私有化的趋势，如将监狱、社会保障系统私有化，实际上这也是行政分权的一种形式。

我国自秦始皇统一后二千多年来，一直实行高度中央集权。新中国建立后，我们仍主要采用集中的方式组织和管理行政事务。但随着经济体制改革的深入，地方分权也初见端倪。1994年国务院关于中央与地方事权与税权的划分，中央将工商、技术监督改为省以下垂直管理，都体现了行政分权的思想。

（二）确立行政分权原则的理由

行政分权在近现代社会的迅速发展及其强大生命力，足以说明其存在的合理性。因而有必要在我国行政组织制度中肯定这一原则。其具体理由在于：

1、使政府更好的接近人民

行政分权能使政府更好的接近人民。一方面，公民能有机会参与到与他们生活工作很近的分散的政府中去。公民在这种参与中能有效地培养其自主精神和自我管理的能力，并能使其聪敏才智得到充分的发挥。另一方面，实行地方分权，地方政府的主要官员直接由地方居民选举产生，可便于地方居民对地方官员的有效控制。地方政府的官员也将更关注地方居民的利益以及更好地代表他们。以上说明，行政分权原则蕴涵着民主的精神，是民主政治的需要。

2、防止权力集中带来的专制

将行政权分散由不同的组织体行使，把一些与地方切身利益相关的行政事务留给地方管理，可以防止权力集中而带来的专制。中央与地方的分权和在国家横向部门的权力分配（立法、行政与司法）一样，可通过防止权力在任何一级政府的过分集中来保护个人的利益。正是基于这种认识，美国学者在论及联邦制时， 认为防止权力集中，保护个人自由，是美国联邦制的最大优点之一。

3、减少集中管理的风险和创新管理模式

行政权力分散，管理的风险也会随之分散。行政管理类似于企业经营，过于集中的经营风险大，因而现代大企业往往分散经营。行政管理同样如此。在集中式的管理体制中，如果中央决策错误，则会导致全面失误的代价。如果分散管理，则一个组织体的错误往往会成为其他组织体的前车之鉴。另外，行政分权还有利于管理模式的创新。各个组织体可以在其自主的管理中，发挥其创造力和聪敏才智，进行管理创新，从而推动整个行政管理的发展。

4、提高行政效率

在现代社会，随着科技、经济的发展，个人对政府的依赖加深，国家管理的行政事务也日益增多。如果采用集中式的组织形态，由国家统一管理，则难以迅速作出决策，也不可能及时地将决策付诸于实施。一方面，重大的行政决策都要等待中央作出，不仅决策的周期长，而且信息传递层次多，容易失真，从而导致决策的不科学；另一方面，国家的政策要通过地方层层落实，容易走样。为增进行政效率，需要行政分权。宜由国家统一管理的行政事务，如外交、军事、货币、邮政等应交由国家负责，而一些宜由地方管理的行政事务，如经济、教育、卫生、道路建设等交由地方承担。以分权的方式组织行政，可以快速的处理行政事务。[page]

5、满足特定公务管理的需要

对行政的组织在传统上是采用科层式的模式，下级从属于上级，实行层级节制。这种组织模式不适应于特定公务的管理，如公立大学、公立图书馆等。在文化教育领域，要有学术创新，鼓励学术研究，就需要宽松的环境，避免行政干预。因而，公立大学可实行公务分权。赋予公立大学独立公法人的地位，由其自己依法组织和管理。大学校长可依法选举产生，大学的机构依法自主设置，政府仅负责监督和控制。再如对律师等行业的管理，可授权律师协会等实行自主管理，以利于行业的发展，同时可减少政府的工作负担。另外，政府直接管理的工商业也是比较特殊的公务，可以采用公务分权的方式进行管理。

（三）行政分权的方式

在现代行政中，行政分权的方式有多种：

第一，采用联邦制的形式分权。严格地说，联邦制分权不仅限于行政分权，还包含了立法权和司法权在联邦与州之间的分配。州与联邦一样也是政治实体，只不过州不能象一个主权国家那样拥有独立的军事、外交等方面的权力。联邦制分权往往由特定的历史原因形成，如美国、德国等，难以人为地采用。

第二，采用地方自治的形式分权。在单一制国家，如英国、法国和日本都采用了地方自治的形式，在国家与地方之间实现行政分权。在联邦制的美国、德国，州与地方政府也实现行政分权。地方自治一词，导源于英国。英国人夙有自治思想，认为凡公共事务之与人民有利害关系者，并不由国家专任官吏之支配，而由人民亲自处理，或由其代表出而参加者，谓之地方自治。 和联邦制国家的州不同，地方自治体不如州的地位独立，也没有相应的司法权。但地方自治体可在法律规定的范围内自主管理。

第三，采用公务自治的形式分权。将一些特殊性质的公务独立出来，组建公法人或委托某种行会进行管理，而不受行政机关的直接指挥。公务自治的形式又有两种：一种是组建各种类型的公法人，如非赢利性质的公立大学，赢利性质的政府公司等；另一种是委托同业行会进行管理，甚至于委托私人进行管理等。西方国家的行政管理私有化趋势是公务分权的一种新的发展。

第四，采用权力下放的形式分权。这是指在同一个组织体内设有中心管理机关和分支机构，中心管理机关将一些权力下放给分支机构行使。实现权力下放主要是为了提高行政效率。我国目前主要是采用权力下放的形式在中央和地方之间实行分权。

第五，采用设置特殊机构的形式分权。如美国联邦政府设置的独立管制机构是对总统权力的限制，也是一种分权形式。

（四）确立行政分权原则的意义

在西方国家的行政组织法律制度中，行政分权占有重要地位。由于历史传统的影响，我国却习惯于集中式的管理，时至今日，这种集中的观念仍然影响着我们的行为方式和制度架构。因而，确立行政分权原则具有重要意义。

首先，有利于传统观念的改变。无可置疑，集中式的行政组织方式之所以能在我国存续两千多年，自有它的可取之处。即使在现代社会，集中的管理也有它的优越性。它可以迅速动员人力、物力完成某一项行政任务。但集中式的管理也有很大局限，而且与民主、法治的精神不相容。自主管理是直接民主的需要，只能通过行政分权的方式实现。

其次，有利于行政分权制度的发展。我国长期以来采用集中式管理，行政分权制度很不发达，已制约了行政的发展。尤其是随着经济体制改革的深入，社会利益多元化格局的形成，行政分权已成为时代的需要。对行政分权原则的肯定，意味着我们将在行政组织制度上逐渐采用分权这一现代的行政组织技术，建立相应的制度。

再次，推动民主和法治的发展。行政分权建立在民主和法治的基础上，其基本原理是通过分权，使公民有更多的机会参与管理，从而实现直接民主。此外，行政分权，尤其是不同组织体之间的分权，必须借助于法律技术才能完成。这是因为：第一，只有通过立法才能在各组织体中进行分权；第二，通过立法才能明确各组织体的权利义务和责任；第三，各组织体之间的争议只有通过法律手段才能解决。[page]

四、组织效率原则

行政组织以能发挥效率、成效及效能为其目标，故行政组织之设置、调整、改组、废止等均应符合行政效率原则，否则行政组织必趋于腐化、僵化而无存在之必要，此为现代行政组织之立法趋势。 在现代行政组织法律制度中，组织效率原则具有重要地位。

（一）组织效率原则的涵义

组织效率原则是指对行政的组织，要以提高效率为宗旨。即组织行政，要以最小的投入获取最大的效益。效率问题自古与组织管理并存，凡是有政府组织存在的地方，就有效率的要求。在现代社会，由于行政事务繁多，行政组织系统庞大，因而效率问题变得尤为突出。二战以后在西方国家以及我国进行的多次行政改革，其目标之一就是为了提高效率。

效率原则建立在合理的基础上。可以说现代国家的行政组织制度是人类社会不断探索，寻求合理组织的结果。我国古代行政组织及其官制的演变，西方国家行政组织制度的发展，都体现了对合理组织，对效率的要求。

组织效率原则源远流长。这主要是因为统治的需要。无论是封建的专制统治，还是现代的民主政体，合理高效的行政组织都是维持其运转的基础。当然，不同的国家形式对行政组织的效率有不同理解，也有不同目标。在君主制下，行政组织的合理高效在于保障君主的绝对控制权；而在民主制下，行政组织的合理高效性则表现为尽可能地满足现代行政的需要和保障对行政权的控制。

（二）组织效率原则存在的理由

确立组织效率原则，是一种客观需要。该原则存在理由如下：

1、是实现行政目标的需要

现代行政涉及人们生活的各个方面，其职能也是多方面的。有学者认为在社会主义市场经济条件下政府应具有五大职能：即政治职能、经济职能、社会职能、文化职能和法制职能。 就对国家、社会及个人承担的责任来看，行政组织应具有以下四项职能：即安全保障职能，经济发展职能，文化建设职能和社会保障职能。为充分履行这些职能，保障行政目标的实现，需要确立组织效率原则。

另外，随着经济全球化的到来，各国之间的经济、技术竞争日趋强烈，在这样一个充满竞争，充满机会，充满挑战的时代，对各国政府都提出了较高的要求。面对纷乱、变幻莫测的世界，各国政府必须反应迅速，运转高效。否则将会处于被动状态。而这无疑是以高效的行政组织系统为基础的。在国内同样如此。在市场经济体制下，各级政府同样要迅速把握时机，提供优质服务，吸收优秀人才和资本，以增进、提升本地的经济、科技势力。这也同样需要一个高效的行政组织系统。

2、是有效利用管理资源的需要

行政组织的存在与运转需要消耗人力、物力和财力等管理资源。由于管理资源有限，而现代社会的行政职能又日益增长，因而对管理资源必须有效利用，而且使有限的资源发挥最大的效能。从这一角度看，确立组织效率原则十分必要。

3、是行政效益原则的要求

行政效益原则为行政法的基本原则之一，是指行政法律制度要以较小的经济消耗获取最大的社会效果。该原则是市场经济下行政法发展的需要。市场经济体制作为一种对社会资源进行高效、合理配置的一种模式，客观上要求与之相匹配的法律制度能保持一定的运行效率，从而促进社会的全面发展。 具体在行政组织法律制度中，该原则要求对行政的组织简洁、高效。即要确立组织效率原则。不仅对行政的组织过程要符合效率精神，而且行政组织形成后的系统整体要能进行高效运作。

4、是保护公民权益的需要

虽然在表面上，组织效率原则和公民权益没有直接关联，实际上却直接影响到公民的权益。组织效率低，意味着管理成本高，即投入大、社会效益小，公民的利益受到损失。另外，如果组织效率低，面对变化的形式政府不能迅速形成决策并付诸于实施，将会错过许多发展机会，从而影响公民的利益。可见，在行政管理中，高效本身就是利益。确立组织效率原则，就是对公民权益的保护。[page]

（三）组织效率原则的具体要求

组织效率原则具体在行政组织法律制度中，有如下要求：

1、行政组织精简化

行政组织的精干是其高效的前提。机构臃肿，人浮于事，其必然结果就是效率低下。为保证行政组织的精干，通常有三种做法：第一种是通过立法明确规定行政组织的定员。如日本早在二十世纪六十年代就制定有《总定员法》，任何人不得突破。这种控制行政组织规模的方法比较严格，效果也比较理想。第二种是通过控制行政组织预算的方法来限制行政组织的规模。预算数额一定，人员与经费成反比，人员越多，经费越少。在美国、德国等西方国家大多采此办法。第三种是通过大规模的机构改革，通过精简机构、人员来控制行政组织的规模。我国常采用此种方法。三种控制模式相比，前两种主要是法律控制，而第三种则主要由人为因素决定。为满足效率要求，应运用法律手段，即通过行政组织法的规定来确保行政组织的精干。

2、行政组织系统化

对行政的组织按系统方式进行，也为组织效率原则所要求。系统组织包含以下内容：第一，确保国家行政一体性。一般而言，行政一体性是指称国家行政整个为一体，由最高行政首长指挥、监督，并以此总体向选民与议会负责。 这一观念在当今作为一个多元化行政之协调、统御问题的上位概念，其意味着：不同之公共任务尽管有其专业性（从而分属于不同部门与机关完成），但仍然有一种紧密之关联性存在并且经由最上位之行政首长加以协调并且履行。 行政一体性与行政分权并不矛盾。行政一体性并不排除在国家之外其它公法人的存在，但所有的行政组织体又有分工与协调。第二，确保各组织体（公法人）的一体性。国家行政作为一个整体，需要追循一体化的原理，各组织体（公法人）也同样有一体化的要求。各组织体的机关设置既要强调合理分工，又要考虑工作协调、相互沟通，即作为一个整体发挥功能。第三，确保各行政机关自身的一体性。行政机关作为行政主体的组成部分，也有一体化的需要。尤其是当行政机关规模庞大，内部机构和分支机构众多时，需要强调其系统性和一体性。

3、行政组织合理化

我国古代虽重视对行政组织的建构，行政组织制度也有许多经验之处，但由其封建性质所决定，加之过去行政管理学的不发达，因而其合理性有很大局限。新中国建立以来，我国同样重视行政组织建设，并进行了8次大的机构改革。 但行政组织法律制度远没有建立在合理科学的基础上。我们认为行政组织的合理化有以下要求：

（1）行政组织形态合理。采用最先进的具有民主、法治、效率精神的行政组织形态进行管理，是时代的需要，也是社会发展的必然。固然，每一个国家由于其历史、文化以及制度的差异，选择的行政组织形态有很大区别，但仍有许多共同规律可循。如盛行于西方的地方自治的组织形式，以及公法人的广泛运用，都表明这些组织形态具有内在的合理性。另外，近年来西方国家公共管理私有化的组织发展趋势，也说明其具有合理的内涵。什么样的行政组织形态是最合理的，不能简单回答，而必须将其放到特定国家的政治、经济和社会背景中去分析探讨。但可以肯定地说，除了集权式的行政组织形态外，还存在着多种其他组织形态，可以在分析论证的基础上加以借鉴。

（2）行政组织标准合理。行政组织标准合理包含多重内容：第一，组织法规标准合理。行政机关虽有不同种类与等级之别，但同类同级机关或单位之设置，宜具有共同之法规标准。 另外，哪些行政机关的设置需由法律保留，哪些可为行政法规确定，都需要定明标准。第二，行政组织结构合理。行政组织的结构设计不能违背管理的规律。从管理过程来看，行政管理可分为决策指挥、执行、咨询和监督几个环节，因而一个结构完整的行政组织系统应包括四类机关：即责任明确、精干的决策和中心指挥机关；统一高效的执行机关；对内服务的咨询辅助机关；地位独立的监督机关。第三，行政机关结构合理。行政机关内应有适当的层次与管理幅度。另外还要符合指挥一致原则、梯阶原则和均衡原则等。指挥一致原则指首长与主管之领导或监督宜有其专责系统，不宜有双头或多元监督隶属体系。梯阶原则指行政机关应有明确之层级（即梯阶）体系，厘清权责与隶属关系，以免权位或职责混淆，而影响组织效能。均衡原则指机关之部门与其能力力求均衡，以免权责与工作之分配过于悬殊。[page]

（3）行政组织程序合理。行政组织程序包含公法人的成立程序，行政机关的设置、变更程序，行政组织系统的整体调整程序等。合理的行政组织程序至少应包括两个环节：一是论证环节。这种论证工作主要由社会各界代表和专家学者完成。二是民主参与环节。与行政组织事项利益相关者都有权参与到组织过程来，参与决定自己的命运。当然，不同的行政组织事项，影响范围不同，需要的程序也不尽相同。

（四）确立组织效率原则的意义

组织效率原则对理论界或实务界都不陌生，我国五十年来多次的机构改革，其目标就是为了提高组织效率。遗憾的是，以往对组织效率原则的理解比较片面，认为只要精简就有效率，因此，机构改革往往注重机构、人员的裁减，而忽略行政组织的职能、形态、结构等方面的问题。在行政组织法中确立这一原则，需要我们对其重新予以检讨和认识。尤其是要重视效率与行政组织合理性之间的逻辑关系。效率建立在合理的基础上。行政组织形态、结构、规模等的合理会导致行政的高效率；相反，则会影响效率。没有合理的行政组织系统，也就不可能有真正的高效率。

上述三项原则从不同角度反映了现代行政组织法治的要求，都有重要意义。这三项原则相辅相成，互为保障。比如，行政分权和组织效率需要依法组织原则的保障，而依法组织原则又以行政分权和组织效率为其实质内涵。当然，这三项原则也可能在特定情况下发生冲突。如依法组织原则与组织效率原则由于价值取向不同而产生矛盾。在上述三项原则中，依法组织原则与行政分权原则是第一层次的原则，而组织效率原则则是第二层次的原则。因而如果产生矛盾，首先要考虑前两项原则，其次才是效率原则。