导读：福山，日裔美籍学者，早年因鼓吹“历史的终结”而闻名于世。从人类历史来看，国家构建是最重要的命题之一，因软弱涣散生成的失败国家已成为当今世界许多严重问题的根源。福山在其后来的著作《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》中，把中国作为国家建构的原型，并追问为何其他文明没能复制这一模式。他认为中国秦朝独自创造了韦伯意义上的现代国家，即中国成功地发展出了一个中央集权的、统一的官僚政府，去治理广大的疆域与人口。

弗朗西斯·福山及其名著《历史的终结与最后之人》

战国三百年，中国正经历着一场剧烈的社会大变革，开始从早期宗法分封制国家向中央集权官僚制国家转型。变法的星火以燎原之势在各国蔓延开来。著名的商鞅变法第一阶段以显性的奖励耕战这一激励机制为中心展开，我们耳熟能详。但商鞅变法第二阶段的重大隐性制度创新，即以建构标准化高效能行政能力的政治体制建设却往往为我们所忽视，至少是认识不足。否则，社会上全面否认“暴秦”的声音又怎会不绝于耳呢？

湖南省龙山县里耶，是一座位于湘西大山深处的土家族小镇，千百年来鲜为人知。然而，2002年，这里的一个考古发现却震惊了世界。在古城江边的一口水井中，出土了三万余枚简牍，其内容主要是秦统一前后的行政管理文书。通过这些资料，我们可以了解到一个小城的政府机关是如何依照秦国的标准化制度严密而有效地运转的。

里耶秦简博物馆，位于湖南省湘西土家族苗族自治州龙山县里耶镇

秦孝公十二年（前350年），商鞅提议将国都从渭水上游的雍（今陕西凤翔西南)迁到咸阳。咸阳位于沣水和渭水交汇之处，“据天下之上游，制天下之命”，是控制东西交通的重要通衢。秦迁都于此，志在向东扩张。

商鞅以迁都为契机，启动了第二次变法。他将原本分散的小乡、邑、聚等自然聚落，按照大致相当的规模编制在一起，设立地方行政组织——县。全国共设置四十一县，一种说法是三十一县。县设县令，掌管一县行政，县尉掌管军事。

春秋时期，各国相继设县。最初县主要设于边境，特别是新征服地区。虽然都称作县，但各国县的性质不同。晋国、吴国的县仍是大夫的采邑，实行世袭贵族统治。楚国和秦国的县则由国君派出官吏进行管理，不世袭。这种采取官僚制进行统治、直接听命于国君的新型地方行政组织，显然不同于宗法分封制，并从内部瓦解和颠覆着宗法分封制。

春秋后期开始出现了两个趋势：一方面县制逐渐推广到内地，一方面第二种形式即由君主任命官僚进行管理的县逐渐增多。而商鞅推行的就是第二种形式的县，它标志着秦国最早完成了从宗法分封制国家向中央集权官僚制国家的过渡。

阿诺德·汤因比（1889－1975年），英国著名历史学家，著有《历史研究》

县制使分封制下分散的权力高度集中于中央，有利于秦国将全部力量汇聚在一起，从而使从前弱小落后的秦国在战国争雄中脱颖而出。这种政治制度即使在当时整个世界而言，也堪称一项创举。英国历史学家汤因比高度评价商鞅推广县制建立官僚制的政策，将其称为“官僚化的革新政策”，认为这是秦国国力日强，并最终打败群雄，建立中华一统帝国的根本原因。

此后两年中，商鞅进行了一系列建立中央集权官僚制国家所必备的标准化工作。第一，“为田开阡陌”，即扩大亩积，将原来长一百步、宽一步的小亩制，改为长二百四十步的大亩制，以适应日益增长的农业生产率。第二，“初为赋”，开征人头税。另外还有一项非常重要的举措，即统一度量衡。

标准化的制度，使秦国的官僚机制高效地运转。《商君书·定分篇》记载：“官吏和百姓向主管法令的官吏询问法令的具体内容时，主管法令的官吏必须明确回答他们的问题，而且要在一个一尺六寸长的符信上写明年、月、日、时以及所问法令的内容，并予以宣告。如果不宣告，就按此条法令所列罪状来惩罚主管法令的官吏。”种种规定，就是让各级官吏必须严格履行自己的职责，让民众了解法令而不敢触犯，也使各级官吏不敢以非法手段对待民众。

秦国标准化的适合大兵团作战的虎狼之师

湖南龙山里耶秦简博物馆馆长彭成刚认为：

这些竹简资料反映出，秦对官员的考核非常严密详细，类似我们现在实行的绩效考核。在实施过程当中，如果对你的工作业绩考核不合格，到年底，俸禄会降级;如果考核为优，那所有待遇，包括俸禄、饮食和家庭的待遇都会有相应的提高。此外，我们现在坐飞机要手持身份证，要对相貌进行核对，两千多年前的秦朝也有这方面的制度，即出行要有通关凭证，上面记载了年龄、姓名、相貌、爵位，可以进行精确核对。

一个高度中央集权的大国正在形成。依靠商鞅制定的制度法令，秦国从地方官员到普通百姓，如同一个个齿轮般严密而精确地运行在整个国家机器中。依靠这套严密的行政制度，统治者引领着秦国这架战车隆隆启动，此时的秦国已经是全民皆兵，迅速建立起列国中最有战斗力的虎狼之师。

历史天空中的秦始皇

中国之所以成为中国，是因为它最早开始了“国家建构”进程。美国著名社会学家、政治学家查尔斯·蒂利（Charles Tilly，1929-2008年）所说的“战争制造国家”，中国是最早最经典的例证：

春秋战国时期的几百年征战，给当时的各地君主带去“国家建构”压力——唯有那些能够最大程度军事动员、控制和管理生产以及汲取社会资源的政权能够“适者生存”。于是，集权最成功的秦国“脱颖而出”，并在征服其他国家后将这一“秦国模式”推广到整个中国。