刘冰玉:中国政法大学国际法学院讲师

冯翀:中国政法大学国际法学院博士研究生

南极日益增多的海洋科学研究、捕捞、旅游、海上航行等活动为南极海域带来更多污染。在此背景下，国际社会呼吁通过建立南极海洋保护区来推进对南极海洋资源的合理利用及生物多样性的保护。回顾南极海洋保护区的建立历史，各方争议点由最开始的是否设立保护区，到质疑海洋保护区对生物多样性保护的实际效果，再到是否应当采取“统筹”规制模式，即先拟定有一个完整、有拘束力、获得各方认可的研究和监测计划，作为各个具体已设立或未来将要设立南极海洋保护区的国家的上位指导文件。其中，中国和俄罗斯认为南极海洋保护区设立需“统筹”规制先行因而并不支持快速设立；而欧美国家和部分主权声索国则试图先行通过“养护措施”以“划区”规制模式，即提倡尽快设立具体的南极海洋保护区。探寻各方对两种规制模式争论背后的法律、政治和经济原因，对两种规制模式的利弊进行辨析，实现不同规制模式间的有效协调是当前南极海洋保护区规制的一大难题。

文章结合近十年来南极海洋生物资源养护委员会年度会议，梳理其中有关南极海洋保护区的讨论进展及争议。利用“复杂机制”理论，重点分析南极海洋保护区“统筹”规制模式与“划区”规制模式的特点及局限性，并结合相关利益方在南极海洋保护区建立过程中的国际法实践，从理论层面洞悉南极海洋保护区构建过程中的难点和争议点。通过分析两种规制模式下的决策机制、标准对南极海洋保护区内活动的潜在影响，力图为我国更加积极科学地参与南极海洋保护区规则制定提供思路。

具体来说，基于对南极海洋保护区利益相关方地缘政治及国家利益的考量，两种规制模式的选择体现了各方在南极海洋保护区设立速度、保护标准等问题的不同立场。在“复杂机制”理论下，南极海洋保护区存在治理主体碎片化、利益关涉的复杂性，造成制度间相互重叠、矛盾、冲突导致治理低效，体现出南极区域国际层次利益主体多元化造成的治理困境。“复杂机制”理论在设立南极海洋保护区实践中具体体现为“统筹”和“划区”两种规制模式。两种规制模式的产生主要基于南极区域特殊的法律安排以及主权声索国的影响等因素。对于“统筹”规制模式。一方面，南极海洋保护区缺乏框架性的管理和监测标准和法律框架对规制效率产生了一定影响，因而，制定一项涉及南极海洋保护区的总体政策规制框架以设定整体规制标准存在一定的必要性；另一方面，“统筹”规制模式无法在短期内满足相关国家快速推进保护区设立、降低捕捞配额的要求。对于“划区”规制模式，一方面，该模式可以基于不同情况在不同海域采取灵活的养护标准、模式；另一方面，推进速度过快、缺乏统一标准、管理混乱又成为“划区”规制模式的缺陷。

随着南极海洋保护区的设立，各方对于保护标准、效果差异的意见不一致日益凸显。各方对两种规制模式的争议在一定程度上影响着已设立或是将要设立的南极海洋保护区管理的实际保护效果。现有保护区因设立标准不一、管理混乱已经导致各方对于已建立两块南极海洋保护区的保护效果的质疑。由于相关利益方将两种规制模式对立，因而导致两种规制模式缺乏有效的协同机制。此外，由于非主权声索国家在南极海洋保护区规制制定参与度不足，年度会议明显对已成立南极海洋保护区的管理以及监测和审查问题缺乏讨论，更加注重其设立速度、数量和规模，而忽视了南极海洋保护区设立的质量。

中国对南极海洋保护区建立的立场发生了两次较为明显的转变，这体现出中国对设立南极海洋保护区的复杂态度：一方面，避免因南极海洋保护区的设立而危及中国自身利益；另一方面，又必须对设立南极海洋保护区的理念表示一定程度上的认同。基于我国的南极立场、国家利益及南极海洋保护区的规则现状，我国可提倡在“统筹”规制模式下制定总体的管理和监测方案，并对“划区”模式下的南极海洋保护区设立速度和内容施加影响，加强南极海洋保护区建设的参与度与话语权。