-编者按-

随着成都、北京社会企业政策的正式出台，社会企业在我国经历了十多年的发展正式获得了官方的认可。从国际经验来看，政府政策支持是促进社会企业发展的基石，这意味着社会企业在我国的发展将开启全新篇章。在这一背景下，本月专题将围绕这一主题集中探讨以下问题：

一、地方政策支持下社会企业的未来发展展望

二、社会企业政策在地方层面的政策创新与扩散

三、地方支持社会企业的政策内容分析与建议

四、国内外发展社会企业的政策经验

五、其他有关社会企业的议题

——本期主持人 李健

中央民族大学 副教授

作者简介

武静

山东农业大学公共管理学院

作为处于商业企业和非营利组织之间的一种多元混合组织形式，社会企业受混合动机驱动，并旨在创造经济价值和社会价值[1]。近年来，随着社会企业的迅速发展，其在市场目标和社会价值之间的实际绩效也越来越受研究者关注。社会企业的市场目标旨在通过商业运营模式获取资金，维持该组织的可持续发展；社会价值体现在通过一种创新的模式将解决社会问题的进程纳入经营和组织活动之中[2]。然而，社会企业在两个目标达成中却表现不佳。社会企业在实践中存在行为偏离，假借社会公益之名而行追逐利润之实[3]；尽管社会企业能够凭借价值共享的社会身份获得外部资源帮扶和政策支持，但却无力将其转化成支持组织可持续增长的经济绩效[4]，诸如此类现象屡见不鲜。

为充分发挥社会企业在社会治理中的作用，成都、北京、深圳等地方政府相继出台社会企业的培育发展措施。但迄今为止，还缺乏对社会企业监管的系统思考。有鉴于此，本文基于国内外经验初步建立社会企业监管的基本框架，并提出推进社会企业监管的政策建议。

一、域外经验与本土实践

英美日韩等国在长期的社会企业发展中形成了较成熟的监管体系，它们的共同做法包括，第一，注重立法建设。如英国《公司法》（2004）与《社区利益公司规章》（2005）共同对英国社会企业的注册形式、基本要件等作出规定[5]；日本的《中小企业基本法》《特定非营利活动促进法》《公益认定法》等为社会企业设定了合法且高效的多元化行动框架[6]。第二，注重监管体系的合理建构，尤其关注监管主体的独立性。如英国政府特别设立独立的社区利益公司监管人（CIC监管人），负责对CIC的注册资格及活动进行监管[7]；第三，以监管为核心，注重信息公开、第三方认证等机制建设。如美国要求公益公司章程需经第三方审计以评估其在公共利益方面的社会影响，而年度公益报告必须在线公布[7]。

我国北京、成都等地在社会企业监管中也积累了一些经验，如成都探索建立服务和监管协调平衡的轻触式监管模式，构建以社会企业信息公示为核心的信用约束机制；北京则通过社会企业认证分级，对社会企业的商业来源比重、社会效益和服务覆盖等进行评价。但从总体上看，由于社会企业界定共识尚未形成、全国性的政策指导仍然缺位，各地方政府对社会企业监管还处于各自为阵的状态、且以培育发展为主，监管的核心要素在实践工作中还不突出，有效的监管体系与运作机制还未得到充分讨论。

二、社会企业监管的基本框架

尽管社会企业在公共服务供给、社会治理创新等领域具有巨大优势并已展现出良好效果，但商业运营模式与公益属性之间的制度逻辑冲突往往使社会企业不能兼顾[8]，既容易引发公众对其公益定位及商业行为正当性的质疑，又会削弱非营利组织的公信力，甚至扰乱正常的市场竞争秩序。因此，有必要对社会企业监管进行专门讨论，明晰社会企业监管的主体、内容与运行机制，保障社会企业有序发展。

（一）监管主体

市场监管理论认为，市场监管主体大致包括行使市场监管职能的有关政府机关、政府机关的一些附属机构、非官方的社会团体、市场组织本身以及属于中介组织领域的会计师事务所、律师事务所、资信评级机构以及媒体等中介服务机构等[9]。在社会企业监管中涉及两大领域：社会性领域与经济性领域，前者是社会企业所从事的与解决社会问题相关的公益性活动，后者是社会企业所采用的旨在创造可持续资金支持的经济性活动。

因此，社会企业监管包含两重监管：一是社会性监管，保证社会企业行为的公益性和合理性；二是经济性监管，保证社会企业行为符合市场竞争规则。据此，政府和公民拥有对社会企业社会性活动的监督权，具备市场监管职能的政府部门及行业性组织等拥有对社会企业经济性活动的监督权。值得注意的是，两重监管有时是重叠的，形成对社会企业监管合力。

此外，当前国际常见的监管模式有集中监管和行业监管两种，前者需要建立专门的监管机构来独立负责监管工作并协调各主体间关系，如英国的CIC监管人；后者需要在行业主管部门中建立行业监管机构，由其全面负责监管工作，如韩国劳动部成立由政府官员、学者和非营利组织从业者等三方组成的“社会企业推动委员会”来对社会企业实施监管。因此，我国社会企业监管主体间的权责关系需要依据具体的监管模式进行分类设计。

（二）监管内容

社会企业需进行社会性监管与经济性监管，前者强调的是社会企业的公益性、参与性和利润分配有限性等；后者关注社会企业的进入退出监管、效益监管和质量监管等。

公益性、参与性和利润分配有限性分别反映的是社会企业能否有效的实现社会目标、社会企业社会目的能否得到公众的认可与支持、以及社会企业的经营性活动最终服务于社会目的。社会性监管通过对社会企业章程审核、业务领域、惠及人群、服务内容、数量和质量等的检测来实现，监管主体为政府、公民、行业性组织等。

进入退出监管、效益监管和质量监管分别反映的是社会企业认定是否符合社会目标、社会企业是否为社会公共利益做出了真正的贡献、社会企业能否真正满足社会服务需求等。经济性监管主要通过对社会企业经营行为的检测来实现，需要政府市场监管部门、行业性组织等配合来实现。

（三）运行机制

机制反映的是现代组织运作过程中以制度理性作为规范的典型特征，是“组织与制度”的结合体，社会企业监管运行机制反映的是多元监管主体围绕不同的监管重点所形成的结构关系与动态过程。在市场监管理论中，既包括政府传统的审批、核准、登记、处罚、接管等，又包括行业组织自律、信息披露、会计审计监督、监管报告等[9]。

这些监管运行机制同样适用于社会企业监管领域，具体而言包括：第一，信息披露机制，通过多种形式实现社会企业信息公开，通过建立信息披露平台面向社会发布社会企业的公共服务信息、年度报告、利润分配信息、项目信息和审计信息等；第二，财务审计，通过专业的会计审计机构对社会企业中的人事、财务、流程、财产等情况进行全面审查。第三，违法处罚机制，社会企业行业性组织对于发现的社会企业违法行为应当报告给政府监管部门，由政府监管部门对违法社会企业进行处罚。第四，服务项目评价与反馈机制，以项目为单位，通过事前、事中和事后相结合的绩效评估全面掌握项目的实施情况和效果，畅通电话、网络、信访等投诉通道，建立投诉信息核实机制和反馈机制。

三、建立社会企业监管体系的建议

针对我国社会企业监管体系的不足，本文提出以下建议：

一是以制度建设保障社会企业发展与监管并重。在国家层面进行顶层设计，将现有相关管理部门包括民政、工商行政管理、市场监管等进行整合，设置专门的机构对社会企业发展与监管进行统一规划与协调，从制度和组织上确保社会企业在身份认定、资金募集、公益项目等方面的发展战略与监管思路。

二是完善社会企业的监管主体结构。社会企业发展与监管涉及政府、企业、基金会、各类慈善组织、志愿者、广大公众等多元化的直接或间接参与者，他们既为社会企业发展提供政策支持、经营经验、资金支持、公众信任等，同时也是社会企业监管的重要主体。因此，需要明确多元主体的监管内容与方式，形成整体监管合力。

三是创新社会企业的监管方式。社会性与经济性双重属性的存在使社会企业表现出与非营利组织和市场组织迥异的组织属性，因此，在社会企业监管过程中需要对既有监管方式进行适时调整与创新，使之与社会企业的行为特征更加契合，以提升监管有效性。

注释：

[1] Dees G.. "NewDefinitions of Social Entrepreneurship: Free Eye Exams and Wheelchair",Knowledge@Wharton Newsletter, vol. 12, no. 10(2003), pp. 3-16.

[2] 胡亦武,石君煜.社会企业概念及发展探析[J].贵州社会科学，2015(9).

[3] 贺建军.社区发展的角色困境及其解决路径——一种社会企业的观察视角[J].浙江社会科学，2015(4).

[4] 刘振,乐国林,李志刚.双重驱动因素与社会企业成长绩效——市场合法化的中介作用[J].科学学与科学技术管理，2016(9).

[5] 李健.条条大陆通罗马?——国外社会企业立法指向及经验启示[J].经济社会体制比较，2017(3).

[6] 俞祖成.日本社会企业:起源动因、内涵嬗变与行动框架[J].中国行政管理，2017(5).

[7] 樊云慧.论我国社会企业法律形态的改革[J].法学评论，2016(5).

[8] 武静.社会企业如何兼顾公益与商业——基于制度逻辑的分析[J].北京社会科学，2018( 10).

[9] 吴弘,胡伟.市场监管法论——市场监管法的基础理论与基本制度[M].北京大学出版社，2006.

校对 | 丁敏 郭舒婧