就业问题是经济社会发展的一个核心问题，必须高度重视。对劳动者来说，就业是他们赖以生存、融入社会、实现人生价值的重要手段，也是他们共享经济社会发展成果的基本条件。因此，就业是基本的人权，是民生之本。从经济学角度看，就业关系劳动力要素与其他生产要素的结合，是生产力发展的基本保证；从社会学角度来看，就业关系亿万劳动者及其家庭的切身利益，是社会和谐发展的重要基础，因而也是安国之策。党的十六届六中全会把社会就业比较充分作为构建社会主义和谐社会的目标任务之一，就业工作已成为国家发展的重要战略。我国有１３亿多人口，是世界上人口和劳动力最多的国家。我国就业所面临的转轨就业、青年就业和农村转移就业同时出现、相互交织的“三碰头”局面，决定了就业问题之复杂、就业任务之艰巨是世界上任何国家都未有过的。面对严峻的就业形势和巨大的就业压力，要实现社会就业比较充分的目标，就必须进一步加大就业工作力度，特别是需要通过法制化手段建立促进就业的长效机制。

就业促进立法是建立就业长效机制的必然选择

立法已成为世界各国促进就业最普遍、最重要的手段。目前，国际社会对政府必须承担促进就业和治理失业的主要责任已形成共识，促进就业成为各国政府施政纲领的重要内容，甚至成为政党竞选的重要砝码。伴随着就业问题的日渐突出和就业工作的愈益重要，立法成为世界各国促进就业最普遍、最重要的手段，就业促进立法一直是近现代劳动保障立法中最为活跃的领域之一。各国的实践也证明，立法对促进就业发挥着积极作用。

解决我国艰巨而复杂的就业问题需要专门立法。我国促进就业的法律主要包含在宪法和劳动法中。为解决我国长期、艰巨而复杂的就业问题，不仅需要有综合性法律的原则性要求，而且需要专门的有具体规定的就业促进立法。一是通过就业促进立法，将实践证明行之有效的促进就业政策上升为法律规范，将促进就业措施明确为法律上的职责，形成促进就业的制度保证和长效机制。二是各国的实践证明，促进就业作为政府当然的职责，只有通过立法，才能按照“全面推行依法行政，努力建设法治政府”的目标，明确政府在促进就业中的重要职责，使政府工作不越位、不缺位、不错位。三是促进就业涉及的主体非常广泛，不仅涉及宏观经济和社会政策制定部门，也涉及微观的劳动力市场管理服务机构；不仅涉及企事业单位用人主体，也涉及劳动者就业主体。就业工作的这些特性，决定了就业促进立法必须采取综合性的、高位阶的立法模式，而制定专门的就业促进法是最好的选择。

我国积极就业政策的实践和促进就业工作机制的形成为就业促进立法创造了条件。２００２年，党中央、国务院下发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，初步形成了具有中国特色的积极就业政策框架。２００５年，国务院下发《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，充实和完善了积极就业政策。我国积极就业政策中的核心扶持政策包括五个方面：一是鼓励劳动者自谋职业、自主创业；二是鼓励企业吸纳就业；三是帮扶困难群体再就业；四是鼓励国有大中型企业充分利用原企业的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产，改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，分流安置企业富余人员；五是提供免费就业服务和职业培训补贴。从２００３年全面实施积极的就业政策以来，我国连续４年超额完成年度就业再就业的目标任务，对经济持续较快增长和社会和谐稳定发挥了重要作用。鉴于积极就业政策实施效果显著，社会各界普遍认为应保持其长久性、扩展其适用范围，让所有需要就业的劳动者都能得到积极就业政策的帮助。这就要求我们将经过实践检验的切实有效的积极就业政策措施上升为法律规范，使促进就业的工作机制和工作体系法制化，促进就业的政策措施和资金投入制度化，由此建立起促进就业的长效机制，为实现经济又好又快发展和构建社会主义和谐社会创造条件。

明确就业促进立法的原则和思路

借鉴世界各国就业促进立法的经验，结合我国国情，就业促进立法应坚持以下原则：一是扩大就业的原则。把扩大就业作为经济社会发展和经济结构调整的重要目标，实现经济发展与扩大就业的良性互动。二是市场就业的原则。深化劳动就业制度改革，完善市场导向的就业机制，保证劳动者择业自主权和用人单位用人自主权。三是平等就业的原则。禁止就业歧视，为劳动者提供公平的就业机会。四是统筹就业的原则。统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业工作，逐步形成城乡统一的劳动力市场。落实这些原则，需要明确政府促进就业的职责，完善市场导向的就业机制，形成促进就业的工作制度和体系。

明确政府促进就业的职责，强化政府促进就业的责任。就业促进立法首先应明确政府在促进就业工作中的职责，尤其是在扩大就业、调控失业、建立工作机制和保证公共财政投入等方面的职责。第一，应采取能够扩大就业的经济发展方式，实施有利于扩大就业的经济发展战略。一方面，在保持经济快速健康发展的同时，注重发展有利于增加就业和利用劳动力资源的产业形态，通过经济增长拉动就业增加，避免出现高增长、低就业的情况；另一方面，在增加各种要素投入推动生产力发展的同时，更加注重通过人力资源的充分开发利用促进经济增长，真正将巨大的人口就业压力转变为人力资源财富。为此，在制定国民经济和社会发展规划时，应纳入就业增长和就业稳定指标，确立“社会就业比较充分”的基本目标，并把它作为政府政绩的重要考核指标。在发挥宏观经济政策的杠杆作用、对产业结构和产业布局进行重大调整以及确定经济增长方式和发展速度时，都要考虑其对就业的影响和效应。第二，应实行失业调控，努力保持就业局势稳定。失业调控是政府解决失业问题的重要手段，目的是把失业率控制在可以承受的范围。失业调控包括以下内容：建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记统计制度，全面、准确地了解失业情况，开展有针对性的就业服务；建立就业和失业的评估制度，在制定社会经济发展战略和政策措施时，对预期的就业效果进行评估，如果可能导致较高失业率，必须有相应的失业保障措施；建立失业预警制度；完善失业保险制度。第三，应形成统一领导、分工协作的工作机制。制定和落实就业政策，需要政府各部门密切协作、各司其职、共同推进。近几年的实践证明，我国就业工作部际联席会议制度的建立，加强了各部门之间的协调配合，在制定政策、督促落实等方面发挥了重要作用，有力地推动了就业再就业工作的开展。由于当前和未来就业工作的复杂性和艰巨性，应通过立法确立全国促进就业工作的协调机制，加强各部门的协调配合，共同做好促进就业工作。第四，应完善公共财政投入制度。履行促进就业职责是政府公共服务职能的重要体现，也是公共财政投入的重要方向。国家应完善公共财政制度，各级政府应在财政预算中安排适当比例的资金用于促进就业工作。同时，实行有利于促进就业的财政政策、税收政策、信贷政策，鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员就业，鼓励劳动者自主创业，实现创业带动就业的良性循环。

完善市场导向的就业机制，建立统一的劳动力市场。在市场经济条件下，劳动力资源的配置主要通过劳动力市场来实现，促进就业也要在劳动力市场这一平台上来完成。完善市场导向的就业机制，是完善社会主义市场经济体制的必然要求。就业促进立法应按照“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针，建立市场导向的就业机制，切实保障劳动者的择业自主权、创业自主权和用人单位的用人自主权。要规范企业用人行为和劳动力市场秩序，彻底改变目前由于地域、身份、行业、部门的原因造成的劳动力市场分割状态，建立统一、开放、竞争、有序并充满活力的劳动力市场，促进劳动力按照市场的需要自由流动，实现最佳配置。建立统一的劳动力市场，要求统筹城乡就业，统筹做好城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业、农村富余劳动力转移就业工作。要保障农村劳动者的平等就业权，通过发展农村非农产业、提高农村劳动者职业技能、优化农村就业结构、扩展农村就业空间来促进农村就业；对被征地农民提供职业培训和就业服务，并纳入社会保险制度覆盖范围；对农村富余劳动力转移就业进行引导性培训和职业技能培训；实行城乡统筹的就业制度和就业政策，完善覆盖城乡的就业管理服务组织体系，引导农村劳动者向城市有序转移就业。

建立面向全体劳动者的就业促进制度，形成促进就业的工作体系。一是建立城乡统一的公共就业服务制度和体系。从世界各国的实践看，就业服务在促进劳动力供求均衡、减少劳动力市场摩擦、降低劳动力交易成本等方面发挥着重要功能，其中的公共就业服务更能起到提高劳动力市场透明度、保证平等就业和帮助就业困难群体就业的重要作用。各国都将建立并不断完善就业服务体系作为政府的重要职责。二是建立面向所有劳动者的职业培训、职业资格证书制度和体系。大力发展职业技能培训，不断提高劳动者素质，增强劳动者的创业能力、择业能力、岗位工作能力和转换职业能力，这既是被市场经济国家实践证明长期有效的手段，更是我国把人口压力转化为人力资源优势、有效促进就业的重要途径。三是建立困难群众就业援助制度。对困难群众实施优先扶持和重点帮助的就业援助，是构建社会主义和谐社会的基础，充分体现了党和政府对劳动者的关怀。通过法律确定就业援助制度，也是国际通行的做法。