一、基本案情

1986年1月,东海县甲村村民刘某一户4口人取得村集体土地9.6亩的承包经营权,1994年12月刘某全家户口迁出至外地。1996年开展新一轮农村集体土地承包经营活动,因刘某一家户口迁出丧失承包村集体土地经营的条件,村集体将刘某一家原承包的土地发包给其他农户。2001年刘某全家又迁回原籍,向甲村民委员会(以下简称甲村委会)索要原承包的9.6亩土地承包经营权,因索要未果。刘某于2006年10月27日向法院提起民事诉讼。后经法院主持调解,甲村委会与刘某达成调解协议,具体内容为:甲村委会从2007年3月20日起按当地农村村民最低生活保障标准每年补偿给刘某一家生活保障费。后由于甲村改选,新的村委会认为,根据原先农村集体土地承包经营相关法律法规及政策,刘某一户不享有该村集体土地承包经营权,原村委会与刘某达成的调解协议损害了村集体的公共利益。甲村委会于2021年3月向检察机关申请监督。

二、分歧意见

本案的争议焦点是甲村委会与刘某在法院达成的调解协议是否损害社会公共利益。

第一种意见认为,本案的调解协议损害社会公共利益。理由是刘某一家本不应该享受村集体的土地承包权,由于甲村委会的妥协退让,代表村集体与刘某达成调解协议,导致村集体每年要补偿刘某一家最低生活保障费,损害村集体利益,这是村集体所有成员的利益,应属社会公共利益,根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条第二款的规定,调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。因此,检察机关可以向同级人民法院提出再审检察建议或者提请上一级检察机关抗诉。

第二种意见认为,本案调解协议损害的是村集体利益,但不能认定为损害社会公共利益。因为村集体利益只局限于该村特定范围内全体成员的利益,而社会公共利益是针对不特定的社会成员,其人员范围既有一定的相对性,又有一定的开放性。例如:损害城市市民广场的公共设施,其损害利益的人员具有不确定性,可能是该广场周边范围内的市民,也可能是全市的市民或者是来该市经商旅游探亲的其他区域范围内路过的人员。因此,本案调解协议不损害社会公共利益,不能依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条第二款的规定提出再审检察建议或提请上级检察院抗诉,检察机关应不支持监督申请。

三、意见评析

笔者同意第二种意见,理由如下:

1、社会公共利益的内涵

社会公共利益是指社会上大多数成员的利益,而不是哪一个单位、部门或者集团的利益,一般包括公共秩序与公共道德。社会公共利益具有广泛性、群众性和开放性,损害社会公共利益,就有可能损害不特定的公众生产、生活、工作和学习的利益。社会公共利益的区域范围大到整个国家,小到一个社区或村庄,由于现代经济社会高速发展,导致社会人员加速流动,所以固定范围内的特定成员利益不能作为认定社会公共利益的标准,应该把区域利益的开放性和人员利益的不确定性因素考虑进去,即该区域范围内的公共利益,有可能影响到本区域范围内的不特定人员或外区域范围人员(流动人员)的利益。比如:城市广场、超市、旅游景区等内的公共设施损坏,就有可能妨害不特定人员的人身、财产利益;公共场所有伤风化的行为,有可能损害路过群众对公共道德的认知和精神利益等。

2、社会公共利益与村集体利益的区别

社会公共利益包括集体、个人利益,损害社会公共利益有可能直接或间接损害集体利益或个人利益。但集体利益不能代表社会公共利益。站在公共利益视角,所有的集体利益和个人利益只是个体利益的体现,例如:一个村集体或企业,从村集体或企业的角度来看,是他们内部公众利益,但从整个社会公益来看,只是一个个体利益,不能因集体利益涉及人数众多就认为是具有广泛性和群众性。区分社会公共利益和集体利益的标准为:该利益是否可能涉及到社会不特定的人员利益。这个不特定人员的范围不可预知,具有广泛性、群众性和开放性。而集体利益涉及的人员具有固定性、整体性和特定性。本案中甲村集体的利益是所有村集体成员的利益,具有范围的固定性、整体性和人员的特定性,即甲村区域范围内有名有姓的所有村民的整体利益。因此,甲村利益是一种个体利益,不能因为甲村村民众多,将其视为社会公共利益。

3、案件处理

农村居民是否享有最低生活保障,是有法律和政策规定条件的,需要农户的申请、村集体的申报和政府主管部门调查核实后决定。本案中刘某一家是否享受农村最低生活保障,甲村委会无权决定。法院调解书中以甲村委会按照当地区最低生活保障标准每年补偿给刘某一家生活保障费,违反了法律和政策的规定,损害了村集体利益,但没有损害社会公共利益,故检察机关不能依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条第二款的规定向法院发再审检察建议或提请抗诉,只能不支持其监督申请。为了解决人民群众“急难愁盼”问题,检察机关可以建议甲村委会根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零一条的规定,以调解协议内容违反法律规定向法院申请再审,确保村集体利益不受损害。

(作者单位:江苏省东海县检察院 )