党的十九届四中全会《决定》进一步明确了国家治理现代化的总体目标，阐述了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的意义和总体要求。在推进国家治理体系与治理能力现代化的过程中，一个值得注意的问题就是治理观念的变革。人类的群体生活是在文化规范维系下的，现实的治理过程所以有意义，是因为我们在观念世界里已经弄清楚：什么样的社会生活才是高质量的生活，什么样的治理方式有益于我们实现高质量的社会生活。中国是一个有着悠久历史文化传统的国家，如何以正当、有效的方式治理国家，从而实现优良的社会生活，始终是思想家和政治家关注的问题。在中国古代特定的历史条件下形成的治理观念，体现着古代中国人对于社会政治生活的理解，传承和发展中国传统的治理智慧，反思其历史局限，对于构建现代治理观念，实现国家治理现代化有着重要的意义。

一、治理观念：传统治理的思想前提

中国古代社会的国家治理，是在传统治理观念的规范下运行的，据现有的历史文献，在商末周初，治国问题开始为人们所关注，到了春秋战国时期，便成为思想家广泛讨论的主题。“天下一致而百虑，同归而殊途。夫阴阳、儒、墨、名﹑法、道德，此务为治者也。”（《史记·太史公自序》，《二十五史》，上海古籍出版社、上海书店1986年影印本第一册，第358页）在百家争鸣的历史条件下，思想家根据其对社会政治生活的理解，分别提出了德治、仁政、礼治、法治以及无为而治等思想主张。这些思想主张成为后世国家治理基本的思想资源。秦统一中国以后，中国社会走上了统一多民族国家的发展道路，古代思想家有关国家治理的思考也进入了新的历史阶段。

在秦汉以后的中国古代社会，有效治理既是客观的历史需要，也是每一历史时代的思想家共同的理想。在历代思想家的观念中，有效治理的主要标志就是一代王朝的长治久安。西汉初年的贾谊在论及治国问题时便指出，统治者虽然治在当下，但却应该着眼于长远，“建久安之势，成长治之业”（贾谊：《新书·数宁》，上海古籍出版社1989年影印本，第12页）。

在中国古代社会的历史条件下，国家的长治久安便意味着稳定的社会秩序，而稳定的秩序又与国家统一密不可分，只有统一才能为社会提供稳定的秩序。这一点，早在小邦林立的春秋战国时代便已经为思想家认识到了。孟子在回答时人“天下恶乎定”这一问题时便说：“定于一。”（《孟子·梁惠王上》，《诸子集成》第一册，《孟子正义》，中华书局1954年版，第42页）秦汉以后中国社会历史进程不断地证明了孟子这句话的正确性。

秦以后，随着统一局面的形成，如何维护统一的政治格局便成为现实的政治议程。在这一问题上，古代思想家展现了极高的政治智慧，他们清醒地认识到，国家统一的基础在于合理的治理结构，而合理的治理结构在很大程度上需要通过中央与地方关系来说明。西汉初年的贾谊说：“海内之势，如身之使臂，臂之使指，莫不众制”（贾谊：《新书·五美》，上海古籍出版社1989年版，第17页），“欲天下之治安，天子之无忧，莫如众建诸侯而少其力”（贾谊：《新书·藩强》，上海古籍出版社1989年版，第13页），贾谊“强干弱枝”的思想主张，为中国古代社会处理中央与地方关系提供了基本原则，汉魏以后的历代王朝基本上是循着这一原则来处理中央与地方关系的。

中国传统治理观念体现了古代思想家和政治家对于富强的追求。早在春秋战国时期，思想家便认识到了富强的重要性，儒家代表人物荀子作有《富国》一篇，荀子于篇中说：“不美不饰之不足以一民，不富不厚之不足以管下也，不威不强之不足以禁暴胜悍也。”（《荀子·富国》，《诸子集成》第二册，中华书局1985年版，第115页）总之，富强是关乎国家成败存亡的关键。

在中国古代社会，富强总是与国家安全联系在一起的，历代思想家和政治家每当论及富强之策时，也往往着眼于边境安全。唐人陆贽在论及财富粟米之于国家安全的重要性时说：“虽有石城十仞，汤池百步，无粟不能守也。”因此，国家治理关键在于财用，“夫聚人以财，而人命在食，将制国用，须权重轻。”（陆贽：《请减京东水运收脚价于沿边州镇储蓄军粮事宜状》，《陆宣公集》，浙江古籍出版社1988年版，第189、192页）总之，富强是安定的社会生活不可或缺的保障。

中国传统治理观念中蕴含的另一个核心主题，便是国家应该如何对待民众的问题。统治者如何对待民众才是正当的，统治者以什么样的方式对待民众才能换得稳定的政治秩序？传统儒家主张以仁义德教治国，国家之于民众，应该“明礼义以一之，至忠信以爱之，尚贤使能以次之，爵服庆赏以申重之，时其事、轻其任以调齐之，潢然兼覆之、养长之，如保赤子。”（《荀子·富国》，《诸子集成》第二册，中华书局1954年版，第124页）儒家治国思想的根本点，就是强调统治者应该以符合道德的方式对待民众，这是儒家思想在两汉以后成为政治上的统治思想的根本原因。

以符合道德的方式对待民众，要求统治者恰当地使用民力，减轻民众的经济负担，从而使民众的生存条件能够得到改善，至少不致恶化。战国时期的孟子在阐述其仁政主张时说，所谓仁政，就是“省刑罚，薄税敛，深耕易耨，壮者以暇日，修其孝悌忠信，入以事其父兄，出以事其长上”，从而使民众过上“养生丧死而无憾”的日子。（《孟子·梁惠王上》，《诸子集成》第一册，《孟子正义》中华书局1954年版，第33页）

以合乎道德的方式对待民众，也意味着国家不能侵害民众的利益，即不与民争利。《礼记·大学》：“国不以利为利，以义为利也。”《大学》的作者认为：统治者不应把聚集财利当作治理的目的，如果国家把谋利聚财作为目的，必然会伤害民众的利益。西汉时期的董仲舒进一步发挥了这一观点：“夫天亦有所分予。予之齿者去其角，傅其翼者两其足，是所受大者不得取小也……故受禄之家食禄而已，不与民争业，然后利可均布而民可家足。”（《汉书·董仲舒传》，《二十五史》第一册，上海古籍出版社、上海书店1986年版，第236页）到了两宋时期，理学家（如张载）又把这一认识提升到了“为民谋利”的高度，这一思想的价值是不言而喻的。

二、传统治理观念影响下的中国古代治理过程

以儒家治国思想为主体的治理观念是中国古代国家治理赖以依存的思想条件，正是由于传统治理观念的存在，中国古代社会的治理过程才有了真实的意义。传统治理观念在客观上规范和制约着历代王朝的治理过程并决定其基本走向。

首先，儒家重教化而轻刑罚的治国方略，追求善治、善政而拒绝暴政，在根本上决定了中国传统社会的政治生活走向文明的发展路向。

两汉以后，儒家重德教而轻刑罚的思想主张成为中国社会普遍接受的治国理念，也成为历代王朝的统治者制定政治、经济政策的依据。对于每一代王朝的统治者来说，一旦他们接受了德主刑辅的治国理念，并且在治国理政的过程中自觉地遵循这种理念，善治便有可能成为事实。据唐人吴兢撰写的《贞观政要》，贞观元年，李世民曾对臣下说，“死者不可再生，用法务在宽简”，此后至贞观四年，全国仅判死刑二十九人，“几致刑措”。（《贞观政要·刑法》，上海古籍出版社1978年版，第238—239页）唐代贞观年间之所以是中国历史上的空前治世，在很大程度上是由于重教化、轻刑罚已经成为统治集团的自觉意识。

诚然，在中国古代社会，儒家倡导的治国理念并不是在任何时候都为统治者所信奉，也不能在根本上杜绝暴政，但不可否认的是，儒家重德教、轻刑罚的治国理念，无时无刻不在影响和规范着古代中国的治理过程。如果没有传统治理观念的规范和约束，中国古代社会的历史进程将是另一种情形。

其次，古代思想家重视国家统一的治理观念，在客观上促使中国古代社会形成了有利于国家统一的制度安排。

古代中国人所理解到的“中国”始终是一个统一的国家，“四海之内若一家”（《荀子·王制》，《诸子集成》第二册，中华书局1985年版，第102页），古代中国所以能够从小邦林立的状态走向统一，其深层的原因在于人们观念中的国家是统一的。特别是在中国古代刚刚走上统一多民族国家发展道路的秦汉时期，如何维持统一是没有答案的，在那个历史时期，对统一的政治格局的最有力支持便是统一的观念。

国家统一的观念体现在秦汉以后的治理过程中，是中央与地方关系的不断调适和完善。中国古代统一多民族国家的历史发展，是与郡县体制不断完善的过程相辅相成的。在秦以后的两千多年间，为郡县体制提供最有力的理论支持的便是古代思想家重视国家统一的治理观念。

再次，传统治理观念中的富强追求，为历代王朝的变法提供了充分的理论支持。

传统治理观念中的富强追求，是对中国古代社会治理过程影响最为深刻的思想要素。秦汉以后，历代王朝曾经有过多次变法，几乎每一次变法的推动者都把富强作为理由。例如，西汉昭帝时召开的盐铁会议上，桑弘羊在为盐铁官营政策辩护时说：“古之立国家者，开本末之途，通有无之用……故工不出则农用乖，商不出则宝货绝。农用乏则谷不殖，宝货绝则财用匮。故盐铁、均输所以通委财而调缓急，罢之不便也。”（《盐铁论·本议》，《诸子集成》第七册，中华书局1985年版，第1页）历史地看，汉代盐铁官营政策还有待于我们站在现代的立场上加以审视，但把“富强”作为政策理由却是历史事实。在中国古代社会，“富强”也是人们在主观心理层次上最可接受的理由。就秦汉以后历代王朝的变法而言，并不是每一次经济上的改制变法都会带来富强的效果，但是，在基本的社会安排趋于稳定的中国古代社会，变法无疑可以为这个社会增添某种活力，而传统治理观念中的富强追求，恰恰是这种活力的真实源关。

三、中国传统治理观念的局限

中国古代社会治理凝聚着古代中国人的治理智慧和治理经验，无疑是一份弥足珍贵的遗产，但我们也应该看到，这份遗产毕竟是历史的存在，对于致力于国家治理现代化的当代中国来说，是不可以简单地继承的。毕竟传统治理观念所体现的是历史时期的人们对于社会政治生活的理解，在传统观念影响下的古代社会治理，与现代的国家治理有着本质的不同。而且，就治理成效而言，中国古代社会的国家治理又是不尽人意的。秩序、富强、长治久安这样一些主题之所以为历代思想家和政治家关注，就是因为中国古代国家治理过程中一直没有把这些问题解决得很好。北宋司马光在概括战国至后周显德年间的史事时说：“自古以来，治世至寡，乱世至多，得之甚难，失之甚易也。”（司马光：《稽古录》卷十六，《历年图序》，王亦令点校，中国友谊出版公司1987年版，第651页）事实上，直到鸦片战争以前，中国社会仍然没有走出周期性的治乱循环。传统治理模式没有为中国古代社会提供长期稳定的秩序。

传统治理观念的局限之一，是把治国理解为“治民”，把民众的服从作为秩序的先决条件。

中国古代思想家在讨论治国问题的时候，他们所感受到的国家是所有意义的国家，在“父传子、家天下”君主专制体制下，国家通常被看作君主的私有物，“国者，君之车也”（《韩非子·外储说右上》，《诸子集成》第五册，中华书局1985年版，第234页）。这使得古代思想家更多地是站在君主的立场上去思考国家治理问题，于是，治国便成了治民的同义语，在传统治理观念中，民众是作为治理对象而存在的，这种治理观念的基本逻辑是国家与民众的对立，这种理论逻辑一旦融入实际的国家治理过程，必然导致社会关系的紧张，于是，中国古代社会也就无从走出周期性的治乱循环。

传统治理观念的局限之二，就是缺少对社会大众基本权利的关注。

在中国传统的政治话语中没有权利的概念，古代思想家所能想到的只是社会成员的利益，他们所理解到的是等级化了的利益结构。在古代思想家的观念中，“君，至尊也”（《仪礼·丧服》，《十三经注疏》，下册，中华书局1987年版，第1100页），君主利益有着绝对的优先性，每一个社会成员都应无条件地服从君主的利益，“欲利而身，先利而君，欲富而家，先富而国”（《韩非子·外储说右下》，《诸子集成》第五册，中华书局1985年版，第255页）。虽然古代思想家也知道民众的利益需要得到满足，但是，在他们的观念中，使民众“仰足以事父母，俯足以畜妻子，乐岁终身饱、凶年免于死亡”（《孟子·梁惠王上》，《诸子集成》第一册，中华书局1985年版，第57页），不过是统治者发政施仁的结果，而不是每一个人与生俱来的“免于匮乏”的权利。思想家理解不到民众的权利，在实际国家治理过程中，民众也就无从受到公平的对待。

传统治理观念的局限之三，是古代思想家对于制度规范存有种种误识，从而导致中国古代社会的治理过程充满不确定性。

在中国古代社会，思想家所理解到的制度规范便是“礼”和“法”，春秋战国时期的儒、法两家对于礼和法予以了高度重视。但是，在遇到礼与法究竟是什么、何所由来这一问题时，他们都不约而同地认为，礼和法是圣王根据自己的意愿制定的。在儒家那里就是“圣王制礼”，在法家看来则是君主生法，《管子·任法》：“有生法，有守法，有法于法。生法者，君也，守法者，臣也，法于法者，民也。”简单地说，法律是由君主制定，由臣下执行并用来统治民众的工具。这样，作为社会政治生活根本原则的制度规范，便被理解成了统治者用来维持统治的工具。

中国古代思想家虽然认识到了“礼”“法”对于社会政治生活的重要性，主张“为国以礼”或“以法治国”，但是，他们又认为统治者的治理行为在某些时候可以超出礼、法的限制。法家认为，国家的政策法律需要因时而变，“圣人不期修古，不法常可，论世之事，因为之备”（《韩非子·五蠹》，《诸子集成》第五册，中华书局1985年版，第339页），儒家学派则认为“一张一弛，文武之道也”（《礼记·杂记》，《十三经注疏》下册，上海古籍出版社、上海书店1987年版，第1567页），统治者可以在不违背“经”的前提下，根据实际情况而通达权变，而且，通达权变是最高的智慧。关于经与权的关系，孔子曾说：“可与共学，未可与适道；可与适道，未可与立；可与立，未可与权。”（《论语·子罕》）汉代董仲舒则说：“春秋有经礼，有变礼，为如安性平心者，经礼也，至有于性，虽不安于心，虽不平于道，无以易之，此变礼也……明乎经变之事，然后知轻重之分，可与适权矣。”（《春秋繁露·玉英》）古代思想家没有意识到，礼与法的价值在于有效地规范国家治理过程，为现实生活中的人们提供稳定的生活预期，所谓“不法常可”，实际上是承认了统治者根据自身利益和偏好改变法律的合理性，当“法”可以由统治者随意修改的时候，其对国家治理过程的约束力也将大打折扣。

秦汉以后的中国古代社会，历代王朝的治理过程总是呈现出摇摆反复的特征，不仅朝代之间政治、经济政策迥异，即使是在同一朝代，也会因皇帝嗣位、权臣更迭等原因，政治经济政策发生重大变化，这种事例不胜枚举。专制国家政治经济政策反复多变，使得中国古代社会的治理过程充满不确定性，其深层原因是中国古代思想家对于制度规范的误识。

（作者系南开大学政府管理学院教授）