图1香港65岁以上与80岁以上人口占香港总人口比例变化

（中评智库大数据中心制图）

香港号称是全球人均寿命最长的地区之一，但人口老龄化、老年贫困恶化与养老资源短缺问题却成为香港经济社会可持续发展面临的重大挑战。中评智库大数据中心发现，港人普遍对晚年生活深感焦虑，社会舆论批评政府坐拥巨量财政储备却疏于养老保障，正在将香港社会推向一场结构性危机。

图2近五年来香港不同年龄段群体的贫困率变化

（中评智库大数据中心制图）

受到少子化与预期寿命不断延长影响，香港的老龄化近年来持续加剧。如图1所示，2020年香港65岁以上长者比例已高达16.5%，而80岁以上的高龄长者比例也达到5.5%。根据官方人口测算，2038年长者比率将高达31.6%，高龄长者比例更将突破10%。与此同时，老年贫困问题不仅十分严重，并且在近五年来持续恶化。如图2所示，65岁以上群体的贫困率超过三成，明显超过青年、中年群体的贫困率。若上述问题得不到有效解决，可以推估在不远的将来，香港社会很可能出现“每三人中就有一个长者、每三位长者中就有一个贫困人口”的状况！

图3近五年来引起最多香港网民悲伤情绪的老人议题新闻事件

（中评智库大数据中心制图）

随着老龄化与老年贫困问题的加剧，一系列涉及香港老年人晚景悲凉的新闻屡屡戳中港人“泪点”，更引发港人将心比心、由此及彼，对自己未来的晚年生活产生焦虑、甚至是恐惧情绪。如图3所示，香港社交媒体上老人以收纸皮、摆摊艰难维生的故事屡屡出现，除了对长者个人遭遇的同情与鼓励、以及质疑家庭成员是否尽责赡养以外，更多人对政府在养老问题上毫无担当、无所作为感到愤怒、心寒。

图4世界银行“五大支柱”理想养老体系及香港养老制度现状

（中评智库大数据中心制图）

众所周知，老年贫困是包括发达经济体在内的全球性经济社会问题，香港也不例外。为了探索解决这一问题，世界银行曾在2005年基于既有理论基础提出了理想退休保障的“五大支柱”（如图4所示），香港亦参照这一体系构建了本地养老福利制度，包括针对最贫困群体的综援制度，雇主与雇员强制供款的强积金制度，以及包括医疗券、2元乘车以及政府资助安老院舍等针对长者的各方面公共服务。2018年，政府推出终身年金计划，填补了“三支柱”的空缺。2019年，港府又追加向移居广东和福建的长者发放长者津贴等。然而，由于作为“一支柱”的香港全民退休保障计划始终处于“只闻楼梯响”的状态，政府近年来在养老政策上的调整和改革，不仅被港人称为“无关痛痒的小修小补”，更被认为是“粉饰”政府在退休保障、长者综援、安老服务和社区照顾上多年来的原地踏步。

图5香港社交媒体对近年来养老政策变动的关注度

与负面情绪分布（中评智库大数据中心制图）

其中，2019年政府上调长者综援申请年龄门槛至65岁的举措最受关注，亦招致最高的负面情绪（如图5），更被社交媒体批评为“开倒车”。有观点认为，政府既逆市收紧长者综援年龄限制，又搁置全民退休保障计划（全民退保），对根本性制度缺陷（即“一支柱”空白）熟视无睹，令市民对政府解决港人养老问题的意愿产生怀疑。故在这种质疑、失望的民意氛围下，即便政府推出诸如长者2元乘车的惠民政策，也被港人认为是刻意掩饰收紧长者综援和搁置全民退保的权宜之计，转移舆论焦点。

图6香港社交媒体涉及全民退休保障计划及相关支持观点的

关注度变化（中评智库大数据中心制图）

围绕全民退保的讨论最早可以追溯至港英时期，近年来最高一波关注则是出现在2016至2017年前后。如图6所示，2015年底，特区政府曾就退休保障制度进行公开政策咨询，而同年强积金录得500亿亏损消息传出，引发各界对于全民退保的可行性与具体方案的讨论，并且成为2016年立法会选举时各方阵营争相呼吁的热门议题。不过，自2017年1月的施政报告未提及全民退保以后，该计划就因“社会缺乏共识”、“经常账目赤字过大”等原因遭到政府搁置，但相关讨论却持续至今，足见港人对这一政策的关注。

图7香港社交媒体支持全民退休保障计划的观点分布

（中评智库大数据中心制图）

如图7所示，支持全民退保的观点指出，近年来香港长者贫困率毫无改善，贫困长者人数连年走高，证明现下仅靠综援和部分补贴根本无法阻止老人退休后滑入贫困之中，因此需要覆盖面更广的退休保障措施。较多港人认为，全民退保不应同综援一样设置财产限制，既可以节省审查手续与行政成本，又能减少标签效应，惠及处在贫困边缘但无法申请综援的群体。

对于政府以赤字压力推阻全民退保的理由，港人普遍不买账。2018年政府提出“明日大屿”愿景时，就有民众质疑政府愿意拿出6000亿填海，为何不用作全民退保的启动资金。有观点认为，港府坐拥8000亿巨量财政储备，连续多年录得盈余，账面并无明显压力；且退休保险本来亦不应全由政府及民众负担，企业亦应当以纳税形式承担社会责任。至于政府以“社会缺乏共识”作为藉口，有观点指出政府本就无意推动全民退保，否则应当积极研究，寻求能调和各方诉求的方案。

图8香港社交媒体涉及批评强积金的主要观点分布

（中评智库大数据中心制图）

不止是作为养老“一支柱”的全民退保被长期搁置，香港养老制度其他既有支柱的问题也不少。在功能上与全民退保最接近的强积金近年来也备受诟病（如图8）。很多港人认为强积金管理费比市面多数基金高，收益平平甚至经常录得亏损，根本无法保证打工仔安稳养老，只是“养肥”金融业。最令民众不满的是，本来是用于养老的强积金，却因为对冲制度允许雇主提取所缴纳部分支付遣散费而变为企业提款机，被不少打工仔批评为“一朝冲散了棺材本”。这些弊端导致民间要求取消对冲、限制管理费等改革呼声不断涌现，甚至出现了要求取消强积金的激进观点。

图9近五年来香港资助安老院舍与护养院轮候时间及香港

社交媒体对大湾区养老关注度变化（中评智库大数据中心制图）

在土地资源高度紧张的香港，除了基本生计问题以外，照顾护理资源短缺也是困扰养老的突出问题。如图9所示，过去五年来政府资助的各类安老设施轮候时间都在不断延长。设施不足，人手更是不足，疫情期间多地禁飞加上入境检疫收紧，传统外佣输入大幅减少，更令这一情况雪上加霜。基于此，越来越多港人开始将养老规划投向大湾区，大湾区充足的劳动力与土地都成为发展安老服务业的基础优势，而地缘、文化上的亲近关系则成为港人青睐的另一原因。例如深圳推出的“颐年卡”就获得不少香港老年人欣羡的眼光，特别是去年以来，内地防疫的优秀表现也让更多人增加对内地的医疗服务水平的信心，但总体上看，“大湾区养老”在香港社会仍属于小众话题，两地福利体系如何无缝对接，仍然是港人考虑赴内地养老的主要障碍之一。

中评智库认为，能否实现“老有所养”是评判一个社会制度是否具有优越性的重要标准，也是观察一个政府是否拥有坚实民意基础的重要依据。以特区政府雄厚的财政基础、本地丰沛的社会福利资源以及本地院校对国外养老先进理念的研究，香港本应成为“老有所养”的模范生，然而政府养老与退休保障政策却找不到方向、抓不住主要矛盾，任由老龄化与高龄贫困问题相互迭加、持续恶化，长此下去，必为香港社会增加不安定风险成本。中央政府告诫香港特区政府需要做到：“想市民之所想、急市民之所急、解市民之所困”。因此，致力解决老龄化贫困问题，正是市民之所想、所急、所困，香港特区政府务须迎难而上，大胆改革，抉择良策，有大作为，才能有效纾解危机！

记者：何诚

分析师：舒晓叶

工程师：连港东

研究员：冯璀骅