原创 范建鏋 中国发展观察

随着我国经济发展阶段的转变和经济改革的深化，人民日益增长的美好生活需要使公共服务供给的“短板”问题日益凸显。政府在公共服务供给中的传统角色定位已发生极大变化，当前逐步形成的共识是：为了更好地整合资源和防止公共服务的低效率供给，以政府供给为主的公共服务单一供给模式应该让位于以政府、市场主体、社会组织和个人共同参与、相互合作的多元化供给模式。但是，在政府、市场主体、社会组织和个人之间，如何建立起有效的协调机制，以实现多元化、高效率的公共服务供给？如何更好地发挥市场主体、社会组织和个人的积极性主动性？诸如此类问题，在“十四五”时期，有必要深化认识，以更扎实地推进相关改革进程。

公共服务供给多元化与建设现代市场经济相适应

改革开放40多年来，我国经济发展取得巨大成就，改革的市场化取向得以确立，建设现代市场经济体制的目标深入人心。现阶段，我国经济社会发展的特征已主要表现为不平衡不充分的发展。这一特征也体现在我国的公共服务供给领域。

新时期的公共服务供给与公共治理改革，首先应着眼于上述特征，在充分了解我国现有公共服务供给体制的短板和面临的重点难点问题之后，有针对性地寻求高效破解之策；其次应从完善现代市场经济体系方面，着力推进建设现代化公共服务供给与治理体系。而现代化公共服务供给与治理体系及相关体制机制的建设，从当前来看， 至少应满足如下两个基本要求：其一，与人民日益增长的美好生活需要相匹配；其二，与现代化经济体系的建设相匹配。

（一）与人民日益增长的美好生活需要相匹配

我国经济已由高速增长阶段进入高质量发展阶段，现代化经济体系是我国经济发展进入新阶段后提出的战略目标。从语词角度来看，现代化经济体系包括两个含义，一是“现代化”，二是“经济体系”，而重心在前者。现代化通常是指人类社会从工业革命以来所经历的一场急剧变革，导致传统农业社会向现代工业社会的大转变过程，并引起政治、文化、思想各个领域的相应深刻变化。相对于“传统经济体系”而言，建设现代化经济体系并不是从无到有建设一个全新的经济体系，而是指经济体系从传统向现代转化的过程。在这一过程中，从“物质文化需要”到“美好生活需要”，我国需求体系的结构已发生了重大变化。然而，相应的供给结构尤其是公共服务供给结构却并没有随之发生大的转变。改革开放40多年来，我国社会生产力水平虽然总体显著提高，社会生产能力在诸多方面进入世界前列，但更加突出的是“不平衡不充分”等结构性问题。随着消费结构加快升级，产品供给结构难以适应需求所发生的新变化。其中表现得尤为明显的是，保障民生的公共服务领域的需求与供给之间形成了巨大的落差。不论是就业、公平收入分配等方面的政策供给，还是教育、医疗、社会保障、养老等领域的服务供给，距离“人民美好生活需要”，都有不小的差距。

（二）与现代化经济体系的建设相匹配

从现代化经济体系建设的角度看，与一个成熟的、现代化的经济体系相匹配，其服务行业尤其是公共服务领域的产品供给，显然也必须是“现代”的——现代公共服务的供给。从需求层面来看，现代公共服务已转变为人民美好生活需要的一个重要方面，因而，对公共服务的需求已经不同以往，对公共服务质量的要求也已不同于以往，要求提供更高效、更具可及性的服务；而从供给层面来看，公共服务供给方式也必须转变观念，完成“观念的现代化”，聚焦于提供与以往有所区别的“现代公共服务”。

此外，现代公共服务和现代化的公共政策与传统时期的公共服务和公共政策也有重大差异。传统时期公共政策的决策，更多的是政府部门“单向”决策，主要是政府部门从服务提供者的视角所作出的决策，较少考虑作为需求方的民众对公共服务的真实需求。换言之，这种单向的决策对于公共服务供给的有效性、可及性、充分程度，其实是打了一定折扣的。与其说这是一种与民众需求相匹配的公共服务，不如说它更像是政府部门基于自身能力所及提供的一种服务。因此，我国公共服务供给领域的改革与深化，必须首先与建设现代化经济体系步入同一轨道而不能有所偏离。难以想象，在一个现代化的经济体系中仍旧存留着大量传统的、政府“单向”决策式的公共服务供给方式；也同样难以想象，一个缺乏现代公共服务的经济体系，能被称为完整意义上的现代化经济体系。

公共服务供给多元化改革的难点

应当承认， 尽管改革开放以来我国公共服务供给领域的改革取得了长足进展，但距离与现代化经济体系相匹配的公共服务供给体系的建设，仍然还有很长的一段路要走。当前，我国公共服务供给多元化改革的难点主要体现在如下方面。

1.向服务型政府转变的步伐应加快，密切与市场主体、社会组织或个人的联系。在这方面，国外新公共管理运动的发展历程对我们有较大启发。20世纪80年代后期和90 年代初期席卷发达国家和发展中国家公共部门的这场管理变革运动，最早有诸多称呼，“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”都曾风行一时，到20世纪90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。这场运动有几个方面值得注意：首先，重要的政府改革在全世界范围内广泛推进。其次，改革范围很广，政府已经利用公共管理部门的改革来重塑国家的作用及其与民间的关系。再次，把政府与公民的关系类比为“商家与顾客”的关系， 强调了政府的服务属性。新公共管理运动所主张的革新重在强调对重大现实问题的回应，这对我们更深入理解公共服务在新形势下的变革颇有启发意义，对之后第三种公共服务改革模式——“新公共服务” 的出现也具有重要推动作用。在新公共服务论者的视野中，公共利益是至高无上的，而且它是各种利益对话的结果。政府的作用是协调公民和其他群体之间的利益以创造出共享的价值。从这个维度来看，加快我国向服务型政府转变的步伐，将是公共服务供给多元化改革的重要环节和难点之一。

2.现行体制下政府部门间协作的有效性。在我国现行国家治理体系下，由于政府部门间（所谓“块块”）与政府某一部门内（所谓“条条”）的协调机制并不完全相同，甚至在中央政府与地方政府间关系的协调方面也存在着一定的改进空间，因而在未来的公共服务供给体制改革中，从横向角度看，如何实现现行体制下的各部门间有效分工与高效协作？从纵向角度看， 如何进一步完善中央与地方之间的协调机制？上述二者都涉及体制协调（乃至进一步的制度创新）所需的现行制度的配套措施的改进与完善。这是一个基于现行体制的渐进改革过程。只有实现了渐进改革的目标，未来公共服务高质量供给的制度创新空间才有可能进一步生长。

3.未来公共服务供给制度创新的不确定性。制度经济学倾向于认为，制度变革与创新更多采取的是渐进的方式，而较少采取突变的方式。可以认为，未来我国公共服务供给多元化与公共治理领域的制度创新，无疑将是现行体制渐进拓展边界所逐步形成的一种制度创新。在我国现行条件下，实现对旧制度边界的突破，应允许一些地方在公共服务供给领域大胆先行先试，甚至应有制度保障容许“试错”。仅以笔者调研所了解的医保领域监管措施的改革创新为例，在迄今为止没有较优目标制度模式可供参照的情形下，各地区具有特色的医保监管创新措施，应充分予以鼓励，必要时甚至应适当给予政策扶持或试点资金支持。又如养老、长期护理照料领域的有关扶助政策，也应充分考虑我国东、中、西部地区的不同经济发展水平区别对待，各就当地条件，允许基层采取不同方式， 鼓励大胆创新。只有这样，才可能不断突破旧制度的边界，探索出新的行之有效的政策措施。对我国这样幅员广阔的国家而言，在公共服务供给与公共治理领域的改革，如果不考虑地区差异，搞全国“一刀切”式的做法，往往会事与愿违。

公共服务供给多元化改革的着力点

（一）改革策略

经过改革开放40多年来的发展，我国经济改革市场化趋向已不可逆转。与建设现代化经济体系、谋求高质量发展的战略目标相适应，在“十四五”时期，我国公共服务与公共治理的多元化改革取向无疑将日益凸显。坚持在市场化取向改革的基础上，适时引入社会各方力量，竞争性地共同提供高质量的公共服务，具有重要意义。

引入多方力量竞争性地提供高质量公共服务，并不是指完全排斥由政府部门提供公共服务，而是在强调政府提供高质量公共服务的重要性基础上，并不完全由政府部门一手包办相关公共服务的提供。有些公共服务的供给必须由政府主导或兜底，而有些公共服务完全可以由政府主导，但采取政府购买、政府与社会资本合作（PPP）等方式， 由社会相关行业或部门提供相应服务。这样做的好处，一是可以鼓励服务性行业的发展壮大，带动相关领域的就业；二是有利于培育一个竞争性的服务提供环境，确保更优质高效的服务质量。

在积极鼓励政府部门、市场主体之外的社会第三方力量积极提供相关公共服务时，改革策略应该是渐进的而非突进的，可以由点到面，从一个行业或领域逐步扩展到更多行业或领域。在事关群众切身利益的公共服务领域，遵循这样的改革策略，不至于引起较大的社会震荡，有利于深化公共服务领域各项改革措施的顺利推广。这与国家治理体系和治理能力现代化目标也密切相关。

（二）改革着力点

从深化公共服务供给体系改革的具体层面来看，“十四五”时期乃至未来较长一段时期内，如何加快推进以公共服务高质量供给为目标的公共服务多元化供给体系建设的进程，笔者认为，可着重考虑从如下方面寻求突破。

1.重视“互联网+”与大数据背景对公共服务供给理念的新冲击

互联网浪潮席卷全球，倡导大数据背景下的社会治理模式已成为新的时代潮流。在全球范围内，与现代化进程紧密相伴的现代公共服务的供给模式，将形成新的巨大冲击。从主要发达国家经济体系变迁的经验性规律看，公共服务的供给已经成为工业化完成之后的经济体系的主要支柱，是就业和经济产出的主要来源，也是公共支出的主要领域。从我国当前公共服务供给的情况来看，其供给也随着经济发展而不断增长。但相较于居民更迅猛增长的需求，供给“不平衡不充分”的问题更为凸显。“不平衡不充分”既有公共服务供给自身经济学性质的原因，也有制度性、政策性的障碍，以及社会基层治理结构存在的问题。因此，基于“互联网+” 与大数据的优势，从制度和治理结构层面寻求突破之策，是未来推进公共服务供给模式多元化改革的一个重要思路。

2.应重视与社会资本合作，更应重视给社会资本松绑或助推

随着20世纪80年代以来一系列新兴模式的兴起和扩张，政府与社会资本合作（PPP）模式、政府购买方式、互联网与社区相结合方式（养老、护理服务）逐渐涌现。这为公共服务供给治理模式的重构， 提供了一种可能。传统的公共服务提供模式——“政府—市场”两分法——逐步被打破，随着第三方社会力量的兴起，重视“社会”的作用，转向“政府—社会—市场”三分法，构建社会化的治理模式已逐渐成为一种可能。因此，大力倡导多元化的公共服务供给模式，对于未来中国社会具有重大意义。社会化的公共服务供给与治理模式并不排斥政府的作用，也不排斥市场主体的作用。相反，它只是一种“增量改革”，引入“社会”这一第三方力量，从而使公共服务的空间逐步开放，取消对公共服务供给的各种管制，转向对供给主体资质和供给过程的监管，为高质量地提供多元化的公共服务，为社会实现共治奠定基础。

在这方面，我国香港地区的做法与经验可资借鉴。香港的公共服务广泛应用了政府购买服务机制，收到了较好的效果。但其实践也表明，传统的政府采购制度对政府购买服务特别是公共服务的适用性不强，应探索更为灵活、便捷、高效的购买方式；政府购买服务应当更加注重政府与服务机构的稳定合作。

3.强化地方政府公共服务供给创新的能力与动力

在我国的国家治理体系中，地方政府作为重要的一环，对公共服务供给与社会治理，具有举足轻重的作用。我国幅员辽阔，东、中、西部地区公共服务需求日益增长，在“互联网+”和大数据的背景下，地方政府充分利用互联网推动公共服务供给方式的创新已成为可能。借助网络之力，政府能更好地提供多元化的公共服务，也已成为可能。在当前环境下，地方政府公共服务供给的创新，可从政府的信息化建设、公共数据资源的开发、公共服务领域App应用等方面的开发创新入手，以吸纳社会多元主体积极参与公共服务创新供给。

4.大力倡导社会共治模式，推动公共治理主体从单一走向多元

推进公共治理体系的建设和完善，政府的力量固然非常重要，但并非唯一。在全面深化改革的进程中，倡导政府与社会共治，积极培育第三方力量，有效参与社会治理或基层治理，对于改变政府单一治理模式，推动社会治理主体公共化、多元化，具有重要示范效应。新公共管理运动、新公共服务论在西方兴起的背景，有助于我们了解社会多元化共治的发展态势。尽管新冠疫情在全球蔓延后出现了一些新变化，但仍要坚定不移地推进市场化、多元化的社会共治模式，对这一理念，无疑仍应坚定持守。同时，未来政府与市场的边界如何更有效地加以界定或区分，对政府扮演好“不缺位不越位” 角色也具有关键作用。在新的社会治理手段如大数据、网络化等方式出现以后，对这一问题进行深入剖析，也许会给我们提供全新的社会治理思路。另外，未来对公共服务多元化供给的主体，如社会组织、部门或个人，如何更有效地保护其提供公共服务的积极性和权益？在这方面，在一个较短周期内（如“十四五”时期）的“试水”，将有助于为中长期提供经验。我国经济转向高质量发展目标以后，与之相匹配的公共服务供给方式的现代化，日益受到关注。“十四五”时期，将是我国改革向新的更高远目标进军的重要“启航”时期。毋庸讳言，对未来较长时期我国公共服务与治理体系的改革探索而言，认真总结反思这一“试水”探索期所取得的经验与教训，有助于未来进一步明确我国公共服务多元化供给模式与社会治理体系的改革目标愿景。

“十四五” 之后较长一段时期，我国将面临经济社会转型等一系列艰巨而又必须实现的发展目标。在经济转为中低速增长，但对公共服务高质量供给却又有巨大需求的背景下，坚定公共服务供给多元化这一信念，在公共服务的高质量供给与需求领域维持一种新的动态平衡，大力促成它对经济增长的新贡献，对我国防范各种社会风险具有十分重要的意义。对此，社会各界应凝聚共识，及时做出有效应对。【本文系国家社会科学基金重点项目“近代中国政府间事权与财权划分研究”（批准号：2 0 A J Y 0 1 8） 阶段性成果之一】

作者单位：中国社会科学院经济研究所