【容提要】在对全国多个城市实地调查的基础上，分析指出当前我国社会管

理和社区治理面临着四个方面的新形势：利益主体和利益诉求日趋多元导致社会

矛盾日益复杂；群众的权利意识迅速崛起导致政府公信力和权威降低；风险社会

的特征日益凸显导致社会安全感下降；信息化、网络化时代来临导致其双刃剑效

应的显现。各地围绕破解在这些新形势下开展社会管理和社区治理创新的难题，

进行了大量各具特色的实践，总体上呈现出五种新的趋势：第一，社会管理与社

区治理体制的复合化，强调合作共治和复合治理；第二，社会管理与社区治理方

式的多元化，强调分类治理；第三，社会管理与社区治理手段的艺术化，强调刚

柔并济和情理法兼顾；第四，社会管理与社区治理机制的科学化，强调信息化管

理和网络化治理；第五，社会管理与社区治理的城乡一体化，强调城市治理与乡

村治理。

【关键词】社会管理/社区治理/新形势/新趋势/多元利益统筹兼顾

一、小引：以“顶天立地”的境界把握我国社会管理和社区治理的规律性

党的十六大以来，加强和创新社会管理和社区治理逐渐成为我们党和政府治

国理政的重要任务。当前，如何提高新形势下社会管理和社区治理的科学化水平，

是关系到我国社会主义事业发展全局的一个重大战略性命题。近年来，全国各地

都在结合自身实情积极探索对这一难题的破解之道，并在这一过程中积累了极为

丰富的经验。现在社会学界越来越多的学者用“建设性反思批判精神”①、站在“理

论自觉、理论自信”的高度，来看待、研究这一问题，越来越多的人认识到，中

国的社会管理和社区治理是一个有着几千年文明积淀、有着13亿7千万人口、

有着960万平方公里广袤国土这样一个“巨型社会主义国家”中进行的伟大实践。

多年来，笔者一直倡导社会建设和社会管理研究一定要遵循“立足现实、提炼现

实；开发传统，超越传统；借鉴国外，跳出国外；创新话语，创造特色”②的学

术道路，要有“顶天立地”的治学境界。所谓“顶天”就是站在世界学术的前沿，要

具有世界眼光和前沿意识；所谓“立地”就是深入中国实践的基层，要具有本土立

场和草根精神；只有“立地”，才能真正“顶天”；也只有“顶天”，才能更好“立地”③。

本着以上考虑，从2006年起，笔者带领学术团队在全国十多个城市展开了

深入系统的实地调查，形成了“当代中国城市社会发展实地调查研究系列丛书”和

“中国特色和谐社区建设系列调查研究报告”两套丛书，相应的也形成了两个系列

的数据资源库。目前，前一个系列的丛书已经出版了城市卷、城市卷、部门卷，

南海城乡卷已经在出版中，很快就能面世；后一个系列的丛书，已经出版了社区

卷、卷、上城社区卷和上城追踪卷。除了以上8卷涉及的城市外，笔者还比较系

统的调查了一些地方的城市发展或社区建设。这两个系列调查虽然是针对我国社

会中间(地方和部门)和基层(社区)两个层次的综合性调查，但社会管理和社区治

理的容一直是调查的核心容之一。在调查中，我们也逐渐领会到了我国社会管理

和社区建设的一些规律性的东西。目前，这两个系列的调查还在继续推进当中，

我们希望将来能够在这些实地调查的基础上构建中国特色的社会管理和社区治

理的理论体系。

二、二维视野下我国社会管理与社区治理的新形势

我国的社会管理和社区治理是在整个社会的现代性变迁这一大背景下开展

的，是针对社会现代性变迁所带来的危机和挑战而提出的。究竟如何把握我国社

会的现代性变迁，笔者和敏教授曾提出过“实践结构社会学理论的二维视野和双

侧分析”的理路和视角，认为当今中国社会正在发生着的一系列结构性巨变是现

代性全球之旅的长波进程和本土社会转型的特殊脉动这两股力量交织纽结而产

生的现实结果，因此，对其进行分析时，必须同时关照全球视野与本土特质这两

个维度④。从这二维视野来看，当前，我国的社会管理和社区治理正面临着极其

复杂的社会背景和新问题、新矛盾和新风险。注意突出地表现为四个方面。

(一)利益主体和利益诉求日趋多元导致社会矛盾日益复杂，如何统筹兼顾多

元利益考验着政府和社会驾驭复杂局面的智慧

从全球视野来看，一般地说，当人均GDP进入1000—3000美元时期，各

国社会都会面对不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期，这也是社会矛盾最易

激化和恶化的高风险期。这一时期的不协调因素和社会矛盾主要表现为利益集团

之间的利益矛盾和利益冲突。从本土特质来看，中国社会当前正处在快速转型过

程中，经济体制转轨和社会结构转型的相互交织加剧了社会分化的趋势，利益多

元化格局鲜明地摆在人们面前。在这种情况下，我国的社会矛盾几乎都涉及不同

的利益关系和利益诉求。从“三失”(国有企业的改制重组破产引发的职工下岗失

业、农村土地征用造成的农民失地、城市房屋拆迁导致的居民失房)引发的大量

社会冲突，到流动人口、弱势群体利益维护问题引起的大量社会矛盾，到本地人

和外地人差别隐藏的诸多社会风险，情况都是如此。

这里以我们最近在南海等发达地区调查所看到的农村股权分红引起的激烈

冲突为例，这一个区一年可分红的资金达到几十个亿，已有分红权的那部分人要

防止没有分红权的人进来，没有分红权的人要想各种办法进去。他们都抓住了政

府的软肋——怕群众上访，没有分红的上访，已有分红的也上访。最突出的表现

就是“外嫁女”及其子女问题(原来嫁出去了，现在要回来分红)，还有对越自卫反

击战的老兵、农村中自理粮和农转非人员、知青及其子女、高等院校毕业生、“违

计人员”⑤等等群体，他们都是因为这样那样的原因，失去了村里的户口，被排

斥在分红围外，他们为了讨回自己的分红权，常年上访、甚至通过发生暴力冲突

事件。整个南海区被股份分红权分割为冲突严重的不同利益群体，经济越发展，

这里的利益冲突就越激烈。南海的现状是未来中国的一个缩影，表明了我国当前

多元化的社会利益格局下各主体利益诉求容的异质性和多样性、诉求行动的动态

性和不确定性、诉求方式的竞争性和博弈性。这样的多元利益格局如何实现统筹

兼顾，绝对不是简单的问题。

(二)群众的权利意识迅速崛起导致政府权威的降低，如何做好新时期的群众

工作考验着政府赢得群众信任的能力

同志强调“群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作”⑥、密切联系群众

是我们党最大的优势⑦。然而，当前群众工作的难度已经大大提高了，一些地方

政府与群众的关系也不那么融洽了。从全球视野来看，自20 世纪70 年代末80

年代初以来，福柯、利奥塔、布迪厄等一大批社会学家都意识到个体意识在全球

围的觉醒，对个体性格、个体体验、个体权利的特别强调逐渐成为一个时代的特

色，以至他们惊呼以理性化为特征的现代性社会的终结和以个体意识为特征的

“后现代社会”的来临。从本土特质来看，在中国，随着经济社会的发展，特别是

市场机制无所不在的渗透，个体意识的崛起也是一个明显的趋势。我们曾把它概

括为“集体化社会”日渐萎缩，“个体化社会”不断兴起。主要表现为：第一，个体

的产权意识逐渐增强，特别是在住房问题上，人们通过市场取得的房产权是外人

不可侵犯的，同时，人们在取得房产时也取得了要求社区提供相应服务的权利，

如果这种服务没有很好的提供就很容易产生纠纷，近年来大量出现的物业纠纷就

是这样产生的。第二，人们的环境意识明显增强，甚至可以说进入“社会环境敏

感期”⑧，一旦听到政府想上马可能对环境有污染的项目就会起来维权，甚至用

极端的方式强迫政府取消项目，最近的“什邡事件”和“启东事件”就是这样的案例。

稍早前，还有和的“PX 事件”、的“磁悬浮事件”等等。第三，个体的私人空间与公

共空间区分越来越清楚。人与人之间的交往越来越限于公共空间、角色行为的来

往。第四，个体的参与意识将逐渐增强。总之，随着群众权利意识的迅速崛起，

他们对公权力不再是无条件地服从了，动不动就会与政府发生冲突。而在这一次

次的冲突中，群众对政府信任度逐渐降低了。

目前，社会上出现了一种值得特别警惕的现象，就是群众的“老不信”心态，

就是说无论政府说什么、做什么，部分群众总是不信任、不相信。民革中央办公

厅副主任蔡永飞曾将这种出现现象的原因归结为七种心态——社会焦虑、不公平

感、思维惯性、情感转移、情绪发泄、从众心理、逆反心理⑨。从根本上看，这

反映的是政府的公信力出现了问题，这种现象如果得不到有效遏制的话，就会出

现所谓的“塔西佗陷阱”的恶性循环。所谓“塔西佗陷阱”，通俗地讲，就是指当公

权力遭遇公信力危机时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是

说假话、做坏事⑩。笔者曾指出：“现在我们许多干部都觉得治理社会比过去难

多了。为什么难了？其中最主要的原因是老百姓信任的缺失。老百姓的信任，是

一种非常可贵的社会资源。老百姓信任，即使社会政策考虑不周全，也能弥补，

有矛盾也好解决，大矛盾化解为小矛盾，小矛盾化解为和谐相处；反之如果老百

姓不信任，最好的社会政策也难以贯彻，不大的矛盾也难化解，小矛盾甚至被激

化为大矛盾。这就是说，鱼水关系好办事，油水关系难办事，水火关系要坏事。

所以，现在，重建社会信任的问题，尖锐而迫切地摆在了我们面前”(11)。

(三)风险社会的特征日益凸显导致社会安全感下降，如何应对各种类型的风

险考验着政府和社会应急管理的能力

从全球视野来看，“在发达现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的

社会生产。相应地，与短缺社会的分配相关的问题和冲突，同科技发展所产生的

风险的生产、界定和分配所引起的问题和冲突相重叠”(12)。随着经济的发展和

高科技的应用，现代社会必然是充满风险的社会，以至于有社会学家说：“古典

现代性阶段的理想是平等，而高级现代性阶段的理想则是安全”(13)。而从本土

特质来看，对于中国社会来说，“风险社会”的涵则更为复杂：一方面，是来自“当

代到处存在的不稳定性”所带来的“人类困境”(14)，如SARS、甲型H1N1 流感那

样的新型疾病，不知何时到来的恐怖威胁，全球性的认同危机等；另一方面，则

是更大程度上来自中国自身的社会转型带来的“个体安全”问题，包括“现实困境”

和“未来威胁”两个方面。

“现实困境”是个人生活中已经遇到的实际困难或问题，如贫困、失业、失房、

失地，党群、干群、劳资关系的不协调或紧，社会不公平、社会治安不力等，这

些都严重地影响了社会成员的安全感。在当前，“现实困境”在很大程度上主要又

集中在收入分配和财富占有问题上。“未来恐惧”是指可能对个人生活造成的威

胁，因为风险本身就是一个超前性、非事实性概念，是未来可能发生的对人类安

全的威胁。目前我国社会处在剧烈变迁的时期，各种不稳定性和不确定性因素容

易被激发，社会成员对风险的潜在威胁也很敏感。譬如，公共突发事件(公共卫

生事件、生产事故、食品安全事故、水污染等)造成的恐慌，资源短缺(“电荒”、“煤

荒”、“油荒”、“水荒”等)引发的各种紧现象，公共物品(如教育、银行、通讯、交

通、医疗等)的涨价，个人生活中可能发生的非预期性事件(如失业、意外伤害、

疾病、残疾)，以及个人退休后的生活质量和养老负担等，这些潜在威胁都有可

能降低安全指数，导致社会成员的“预期性焦虑”(15)。如何应对以上种种社会风

险，缓解“人类困境”、“现实困境”、“未来恐惧”等多重压力，给人们足够的安全感，

是我国社会管理与社区治理要面临的重大问题。

(四)信息化、网络化时代的来临导致的双刃剑效应，考验着政府和社会如何

驾驭虚拟社会、如何与时俱进的创新能力

“数字化生存”已成为信息时代人类的生活方式和生存状态(16)，而且，正如

曼纽尔•卡斯特(Manuel Castells)所说：“作为一种历史趋势，信息时代的支配性

功能与过程日益以网络组织起来。网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化

逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果。”(17)

网络“从根本上改变了我们出生、生活、学习、工作、生产、消费、梦想、奋斗

或是死亡的方式”(18)。因此，他将现代社会称为网络社会(the network society)。

信息化、网络化的发展趋势完全改变了传统上的时空涵和形式，在地理限制几乎

终结的同时，对时间限制的突破也达到了极致，社会事件更为频繁地从特定时空

形式以及组织实体中抽脱出来，社会关系日益与“面对面的互动情势”相分离。这

使得当代社会生活更趋向迅速流变、动荡不居。我们在理论上将这种状况描述为

“轻盈”、“灵动”、“流畅”等等。在这种趋势下，社会现象往往是“无形无像无痕”的，

一些难以察觉的迹象可以快速扩散蔓延，发展成为重大的社会事件，因而这一过

程也更难以预料、捕捉和把握。其所带来的负面效果是，各种失谐因素极易得到

激活，形成社会矛盾甚至导致社会动荡(19)。

目前，我国的微博用户已达3 亿，网民高达5 亿。网络使个人领域社会化，

私人领域公开化，甚至使隐私领域公众化，一旦有违背规则、违背公德的事件被

曝光上网，就会触发网络上敏感而兴奋的“神经”，经过网络媒体的裂变式互动传

播就会在极短的时间发送至每一个网络终端，形成网络社会现场围观，并很快造

成失控局面。因此，有人提出，领导干部要学会在“玻璃房”中工作(20)。我们看

到，近些年来的群体性事件当中，手机、网络等新技术手段推波助澜作用不可小

觑，最近的“什邡事件”和“启东事件”，都是在网络的现场直播下发生的。在信息

化、网络化时代，同时，我们也看到，在最近的“7.21”洪涝灾害中，网友们也自

发组织私家车队到首都机场去义务接送被困的乘客。

可见，信息化、网络化是一把“双刃剑”，应用得好是可以造福人类，但控制

不当，也会加剧社会的失序。在作为各种思潮汇集点的当今中国社会，在价值观

多元开放的时代，在市场经济陌生人的世界，这种双刃剑效应更是如此。敢于用、

善于用，网络就能对社会生活起到积极的作用，如增进社会凝聚力、社会和谐；

不敢用、害怕用、消极防御，不会用、不善用、或用得不得法、不得体，它就可