社会主义市场经济是法治经济，也是信用经济。党的二十大报告提出：完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。在建设高水平市场经济体制和推进中国式现代化过程中，信用体系具有不可替代的重要支撑作用。党的十八大以来，国家高度重视社会信用体系建设，在一些基础领域和关键环节取得了重要进展，社会信用总体状况得到明显改善。然而，社会信用体系建设是一项长期且极为复杂的系统工程，目前仍面临着理论研究和法治建设滞后，社会信用体系建设的目标定位和功能边界不够清晰，商务征信体系不健全、企业账款拖欠严重，以及其他发展不平衡不充分等问题。建议在系统总结前期经验教训的基础上，加强理论研究，厘清认识和实践误区，进一步明确社会信用体系建设的目标定位和功能边界，加快推进信用立法，健全商务信用体系，破解企业账款拖欠难题，大力发展信用经济，并做好面向公众的宣传引导工作。

一、社会信用体系建设取得重要进展

2014年以来，我国社会信用体系建设进行了一系列有力有效的探索实践，在一些基础领域和关键环节取得重要进展，为深化“放管服”改革、优化营商环境、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑。

（一）顶层设计不断完善

2014年6月，我国首部社会信用体系建设专项规划——《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》（简称：《纲要》）发布实施，标志着我国社会信用体系建设工作进入全面推进阶段。《纲要》提出“社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分，是一种有效的经济社会治理手段”。此后，《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）和《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）等一系列制度性文件先后出台，社会信用体系建设顶层政策框架基本成型。

2022年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》（简称：《意见》），标志着社会信用体系建设进入规范化和高质量发展的新阶段。《意见》提出“完善的社会信用体系是供需有效衔接的重要保障，是资源优化配置的坚实基础，是良好营商环境的重要组成部分，对促进国民经济循环高效畅通、构建新发展格局具有重要意义”，要求扎实推进信用理念、信用制度、信用手段与国民经济体系各方面各环节深度融合。《意见》是指导“十四五”乃至更长时期社会信用体系建设的重要顶层设计文件，表明信用建设重点将从创新经济社会治理、建立信用监管机制为主，转向疏通国内国际双循环难点、堵点和痛点，促进信用经济发展和完善信用治理并重。

（二）信用法治建设稳步推进

据不完全统计，截至2023年12月，国家层面已有53部法律、71部行政法规设立了专门的信用条款，地方层面已出台26个省级、16个市级社会信用地方法规，多个省、市社会信用法规提请审议或列入立法计划。2022年底，《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（简称：《社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》）向社会公开征求意见，标志着国家层面信用立法迈出了重要步伐。2023年9月7日，十四届全国人大常委会公布立法规划，社会信用体系建设法被列入二类立法计划，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。

（三）重点领域信用信息归集共享不断加强

截至2022年底，统一社会信用代码数据库共有法人和其他组织约1.7亿个。“全国信用信息共享平台”“信用中国”“中国人民银行征信系统”等平台先后上线运行。其中，全国信用信息共享平台已联通46个部门和所有省（区、市），归集1.6亿经营主体信用信息超过730亿条，全国一体化融资信用服务平台已联通31个省级节点、160多个地方融资信用服务平台，2.2万家金融机构入驻，逐步成为跨地区、跨部门、跨领域的信用信息共享交换“总枢纽”。“信用中国”网站推动行政许可、行政处罚信息在7个工作日内上网公示，实现信用信息“一站式”查询，为提高信息透明度、方便公众监督提供了有力支撑。中国人民银行征信系统到2022年底已收录11.6亿自然人、1亿户企业和其他组织信息，接入金融机构4000余家，成为全球规模最大、覆盖人口最多、收集信贷信息种类最全的征信系统。

（四）创新经济社会治理方面取得重要成果

各地方、各部门在运用信用理念、方法、工具和数据开展信用治理方面进行了大量的实践探索，解决了一批经济社会治理顽疾，创造了一批可复制可推广的经验做法。比如法院系统通过建立失信联合惩戒机制等措施成功解决了“法院判决执行难”问题，市场监管、海关、税收等领域探索出了以信用为基础的新型监管机制。此外，部分金融机构利用信用大数据（如税收数据等）为中小微企业提供信用融资服务。

2023年7月，为反映企业信用建设成果，市场监管总局代码中心首次发布了中国企业信用指数。2014年至2022年，中国企业信用指数由2014年的100点，波动上升到2022年的158.36点，创2014年以来的历史新高，其中2018年和2020年出现两次小幅下降，总体呈现“小幅波动、稳中上升”的发展态势，反映出我国市场秩序稳中向好，企业经营活力持续恢复，企业诚信守法经营意愿持续增强，营商环境持续优化。

二、理论和实践层面仍面临诸多挑战当前我国社会信用体系建设呈现出如下特点：实践探索快于理论研究，公共领域快于市场领域，平台建设快于制度建设，东部地区快于西部地区，垂直管理领域快于其他行业领域等。总体而言，社会信用体系建设仍处在探索阶段，还存在着理论研究和法治建设滞后，社会信用体系建设的定位和功能边界不够清晰，以及发展不平衡不充分等诸多问题和挑战。

（一）对一些基本问题在学理层面尚存在争议与西方国家信用体系聚焦在经济和金融领域，功能定位主要在于解决信用交易风险管理问题不同，我国采用了广义的社会信用体系的定位，实际包含了社会诚信合规体系（可称作公共信用体系）和信用交易风险管理体系（可称作市场信用体系）两大体系。通过整合市场主体分散的守法与履约数据，采用共享、公示、评价、分类监管和联合惩戒等手段，我国社会信用体系建设不仅是为了防范信用交易风险和保障市场经济秩序，而且是将其定位在有效的社会治理手段。然而，对于合规和守信、违规和失信之间是什么关系，是否应将所有遵守法律法规的状况纳入信用信息，信用治理与依法治理之间是什么关系，相互之间的界限如何划分，至今尚没有在学理上论证清楚，仍存在较大争议。

目前，实践中社会信用体系已被赋予了四种迥然不同的功能。一是促进和优化法律实施。如对信用良好的主体适用信用承诺、容缺受理等便利化措施，减少现场监管等，对信用不良的主体加强重点监管、提升检查频率等，从而改善营商环境，提升主体遵守法律法规的自觉性；二是保障和强化法律实施。如对造成严重后果的严重违法行为或者反复违法行为列为严重失信主体名单（俗称“黑名单”）、实行联合惩戒、限制市场或行业准入等，以提升违法成本，弥补现有法律惩戒不足，确保法律实施效果；三是健全市场化信用机制。如将公共信用信息和信用评价结果推送市场主体自主参考，市场主体通过“用脚投票”，加强与公共信用良好主体交易，减少或拒绝与公共信用不良主体进行交易，从而实现市场优胜劣汰、自我净化；四是引入道德强制。如针对不文明行为纳入信用记录、实行信用惩戒等，以提升社会文明程度。

然而无论是地方信用立法，还是《社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》，在立法目的规定上较为模糊，如“创新社会治理机制”“弘扬社会主义核心价值观”，但其内涵并不明确。这既不利于社会信用制度的科学合理设计，也是实践中产生合法性风险的根源。如果继续按照建设广义的社会信用体系的思路推进，需要进一步从理论上说清楚，明确社会信用体系建设的具体定位和功能边界，避免宏大叙事和模糊用语，并以国家立法的形式加以固定。

近年来，我国社会信用体系建设在创新经济社会治理方面取得了重要进展，但由于中西方对“信用”概念的界定存在不同，一些西方国家对我国运用大数据等现代信息技术建立信用体系的做法存在误读，甚至借此进行恶意攻击，也与上述问题有直接关系。

（二）信用泛化和信用修复难问题引发担忧从实践层面看，一段时间以来，个别地方、个别领域在工作推进过程中出现了信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围随意扩大、泛化倾向，以及信用修复较难、权益保护不到位等问题，对一些企业和个人的合法权益造成了不利影响。比如，一些地方试图将日常生活行为纳入个人信用记录，负面的如频繁跳槽、乱扔垃圾、公交霸座、地铁进食等，正面的如无偿献血等。多地出现了一些大型企业因为有轻微的行政处罚记录（尽管已经履行了相关义务，但因为信用修复需要一定的时间，且各部门间信用修复的规定不一，短期内难以完成修复等），导致其失去招投标资格，给企业经营造成严重影响的案例等。这些情况引发社会对信用泛化和信用修复难的普遍担忧：是否所有违反法律法规和不遵守社会道德的行为都应列入信用记录，都能以“信用”之名纳入社会信用管理？什么样的行为可以被认定为“失信”？什么样的失信记录会被列入“黑名单”？失信惩戒的牵涉面到底有多大？失信后如何高效便利地进行信用修复等等。

尽管按照“依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理”的总体思路，2021年底国家开始推行《全国公共信用信息基础目录清单》和《全国失信惩戒措施基础清单》制度，但由于相关法规制度和标准不配套，不同部门间的信用修复制度不统一、信用修复不便利等原因，信用泛化和信用修复难问题尚未得到彻底解决。

（三）信用法治建设相对滞后目前，《社会信用体系建设法》被列入全国人大二类立法计划，尚在推进当中。由于缺乏上位法依据，一定程度上影响了各项信用建设工作的推进。尽管地方信用立法进展较快，但由于各地立法时间不一，立法名称和内容侧重也不一致。如上海、山东、广东、江苏等省市的名称为《社会信用条例》，浙江、内蒙古、辽宁等地的名称为《公共信用信息管理条例》，湖北为《社会信用信息管理条例》。总体而言，各地在社会信用体系建设的目标定位和功能边界等一些基本问题上均采用了模糊处理，存在严重雷同现象。有的地方为了完成社会信用体系建设考核任务，有意加快了立法进程。

（四）政务诚信建设有待加强政务诚信是社会信用体系的重要组成部分，政府部门和公务人员在信用建设中具有表率作用，直接影响政府形象和公信力。近年来，我国政务诚信建设取得显著成效，但一些地方仍然存在违反契约精神、“新官不理旧账”、拖欠企业账款等侵害经营主体合法权益的问题。特别是疫情后地方债务压力加大，叠加财政支付能力下降，使得政务诚信缺失问题更加突出。

（五）商务征信体系不健全、信用约束机制缺失如前所述，我国已经建成公共领域征信体系（以各类主体行政许可、行政处罚信息和法院诉讼记录为主）和信贷领域征信体系（以企业和个人在银行等金融机构信贷及还款记录为主）并发挥了很好的信用激励和约束作用，但其他领域的征信体系还很不健全。尤其是商务征信体系建设严重滞后，企业之间、企业和消费者之间非金融交易类信用记录严重缺失，市场信用约束机制形同虚设，造成企业账款拖欠问题日益严重。

近年来，受经济增速下行等因素影响，企业应收账款规模快速攀升，回收周期不断延长。2023年1-9月份，我国规模以上工业企业实现营业收入96.35万亿元，同比持平，实现利润总额54119.9亿元，同比下降9%。但截至9月末，规模以上工业企业应收账款23.75万亿元（相较于2011年末上升了240%），同比增长9.7%；应收账款平均回收期为63.0天（相对于2011年延长了33.4天），同比增加5.9天。以2023年1-9月规模以上工业企业平均营业收入水平计算，应收账款延长33.4天收回，相当于企业减少了11.92万亿元的现金流，账款拖欠对企业经营的影响可想而知。

三、对策建议（一）深化学理研究、形成统一的概念认知体系基于过去20多年我国社会信用体系建设的实践探索，信用治理已逐步成为与道德、法律相并列的新的社会治理机制，并且在某些场景下已成为更有效的治理机制，但与经济金融领域早已形成科学完整的信用风险管理理论和方法体系不同，我国尚未形成完整的社会信用治理理论和方法体系。建议把社会信用治理视为新的交叉学科，组织信用、法律、社会、经济等领域的专家学者，结合我国社会信用体系建设遇到的一系列重大理论和实践问题开展联合研究，用以科学指导我国社会信用体系建设实践。同时，在信用治理研究和信用体系建设过程中应高度重视中国传统诚信文化的作用，形成有中国特色的信用治理理论。

在此基础上，进一步理清诚信、信用、征信等重要概念。建议采用“公共信用”“市场信用”“社会信用”“经济信用”等有明显区分度的表述，避免将社会诚信合规体系与经济金融信用体系相混淆。对于地方和行业的各类信用法规、文件中混乱不清的信用概念，应予以统一和规范，避免引起公众认知混乱。

（二）加快信用法治建设、杜绝信用泛化现象要解决目前信用建设中存在的信用泛化和信用修复难等问题，根本途径是加快建立健全相关法律法规和标准体系，推动我国社会信用体系建设全面纳入法治化轨道。建议将我国社会信用体系建设的功能定位于“健全市场化信用机制、促进和优化法律实施、保障和强化法律实施”三个方面，而不应赋予“道德强制”方面的功能。在法律文本中，与其采用宏大且内涵不明确的目标描述，不如对社会信用体系建设的功能定位予以精准表达，从而更好地指引制度设计与具体实践。“健全市场化信用机制、促进和优化法律实施、保障和强化法律实施”可分别表述为“健全市场化征信体系、促进信用经济健康发展”“发挥信用在优化营商环境中的基础作用”和“遏制重大违法行为”等。

要严格依法依规采集公共信用信息、实施失信惩戒。在目前已经实行的公共信用信息目录清单制和失信惩戒措施清单制的基础上，进一步明确各类公共信用信息的纳入标准和评价标准。例如对于适用简易程序的行政处罚记录不宜纳入公共信用记录；对于失信主体，应依据其主观恶意程度、造成后果的严重程度及违法失信情节不同进行合适的分类，对于偶发的非故意的失信行为不宜列入严重失信名单。在信用的惩戒措施方面，应在信用信息的保存期限、信用信息的披露公示范围、是否需要多个部门联合奖惩等方面，设置不同的规则。应统一各部门的信用修复规则，推广在线修复等便利化修复措施，实现同一不良信用记录在一个部门修复完成后，其他部门予以同时自动修复等。

（三）发挥政务诚信引领带动作用完善政府诚信履约机制，着力解决朝令夕改、“新官不理旧账”、损害市场公平交易、危害企业利益等政务失信行为，促进营商环境优化。建立健全政务失信记录和惩戒制度，将机关、事业单位的违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台。严格执行《保障中小企业款项支付条例》，健全防范化解拖欠中小企业账款的长效机制，依法依规加大对责任人的问责处罚力度。建议加快建立公共部门和公务员个人的诚信档案，引入第三方政务诚信评价机制，并将诚信档案和评价结果依法进行公示，接受人大、政协和社会监督。

（四）健全商务信用体系、大力发展信用经济一是将大企业拖欠中小企业账款问题纳入到《反垄断法》和《反不正当竞争法》的规治范围，适时出台专门法律，完善法规执行机制。强化对大企业拖欠中小企业账款的信息披露和信用惩戒；规范分包合同，防止大企业利用合同侵害小企业利益。二是发挥信用在扩大交易规模、降低交易成本、提高交易效率方面的作用，鼓励开展信用销售和信用消费，发展高水平的信用经济。三是完善中小微企业征信、增信、风险分担和风险补偿机制，破解中小微企业融资难题。解决好公共信用信息的归集、共享问题，加强公共信用信息与金融信用信息融合，通过多维度大数据对中小微企业进行精准信用画像，大力发展信用融资。四是高质量发展信用服务行业（征信、信用保险、保理、信用担保、商账追收等），通过市场化数字化手段盘活企业应收账款。五是加强行业自律组织信用管理机制建设，建立行业信用信息交换共享机制和信用调解机制等，发挥行业组织在企业征信和账款回收中的重要作用。六是提高中小微企业诚信合规意识和信用风险管理水平，增强抗风险能力。