近年来，在重大决策社会稳定风险评估实践中，各地各部门以及第三方评估机构深入研究，积极探索，积累了许多好的经验和做法。甬安研究院整理了近年来开展的部分典型案例，将陆续在公众号与大家见面，以期相互借鉴，相互交流。

某县县际包车（旅游）

客运经营权投放社会稳定风险评估

■摘要：为解决合法包车运力供不应求矛盾，更好地满足群众出行需求，某县拟新增县际包车（旅游）运力若干辆。由于潜在投标人之间历史矛盾深刻复杂，投标意愿与竞标能力参差不齐，一旦招标方案设计不合理或后续管理不到位导致企业间矛盾，既不利于社会稳定，又有可能对该县道路客运市场健康有序发展造成长期影响。因此实施了本次评估。

一

决策概况

某县原有从事道路客运包车企业仅县公路运输有限公司（以下简称长运公司）一家，车辆若干。从运力供给来看，明显难以满足县际（旅游）包车市场需求，尤其是重要节假日、旅游高峰期以及重要会议会展活动期间，运力不足的矛盾十分突出。由于目前缺少市场竞争，租车费用高、车辆状况差、驾驶员素质低等情况长期得不到改善，已经引发社会各方意见。同时，还存在不少非营运车辆或非本地籍的营运车辆违规进入该县经营包车业务，严重影响了市场健康有序发展。

2017年，浙江省道路运输管理局印发《关于加快推进我省道路客运转型升级的实施意见》（浙运〔2017〕31号），明确提出“下放县际客运经营许可，设区的市内跨县客运经营许可由设区市道路运输管理机构调整至县级道路运输管理机构”。根据文件要求，结合市场需要，该县拟新增县际包车（旅游）运力投放，考虑到对市场、运输行业企业及后续管理的影响，为降低决策风险决定实施第三方风险评估。

二

决策特点与评估难点

（一）评估委托要求内容高

本次县际包车（旅游）客运经营权投放是许可权下放后首次实施，可供参考的经验相对较少（尤其是投标人资格限定、评标细则设定等方面），招标结果存在较大不确定性。委托单位对评估还提出关联咨询需求，不仅局限于对决策实施可能引发的行业及社会不稳定问题开展研究，还包括对各阶段决策方案提出具体建议（是否投放、是否向旅行社等非客运企业放开资格、确定几个中标人、如何设计评标细则、需要哪些配套措施以加强监管等）。

（二）决策全过程风险难把握

该决策本身具有时间上的序贯特征（如由是否投放、投放多少、如何投放、如何管理等多个阶段性决策构成），不同阶段决策受到前一阶段决策的影响，造成难以在同一个时间“断面”上对风险点进行识别和评估，需要根据决策过程进行逐步逐项分析评判。

（三）决策方案事先不确定

由于决策的开放性和不确定性，不同的方案组合将产生不同的风险输出，因此本次评估需要更加重视对复杂结构决策的梳理和评价，最终从实现效益相对风险最优化的角度，提出最优决策的建议。

三

评估思路与过程

根据委托方要求及评估事项的前述特点和难点，评估组做了系统谋划和评估方式方法的创新，将方案优化与风险评估结合，具体体现在：

（一）阶段推进，层层展开

评估实施单位对该县包车供需现状、潜在投标人基本情况及意见诉求、企业间历史矛盾及解决情况、我市同类决策情况、其他县（市）区本轮投放情况等进行了深入调查，利用“决策树”模型对决策启动阶段、投标报名阶段、招标实施阶段、后续监管阶段等不同阶段的效益-风险状况进行了演绎，向县公路运输管理所提出最佳决策路径建议，有效保障了包车经营权投放工作平稳有序。

（二）问题导向，深入调研

针对决策的复杂性，评估实施单位从问题意识出发，对该县道路运输和旅游行业主管部门进行了预调研，初步确定可能有意向参与包车运力竞标的企业范围。对其中7家重点企业分别进行了走访（道路客运企业2家，旅行社5家），深入了解各企业经营情况、对包车运力市场供需现状的看法、对本次包车运力投放的态度和参与竞标的意愿等，征求优化行业管理意见及建议等。此外，评估实施单位还对市道路运输管理局、某区交通运输局等上级主管部门及兄弟单位进行了走访调研。

（三）创新方法，优化决策

为避免传统风险识别方法“在同一时间断面上构造风险”可能带来的表述上的混乱，我们借鉴了决策科学中的“决策树”（Decision Tree）方法，以直观反映多级决策序列的全过程，在此基础上，对各个决策节点上的效益-风险进行演绎，通过对益损的比较，提取出不同阶段的风险点，形成“故障树”或者“风险树”，进而通过“剪枝”推导出最优决策方案。最后对该方案实施过程可能引发行业及社会不稳定的问题及隐患，从合法性、合理性、可行性、可控性等方面进行分析和论证，提出进一步防范化解风险的措施建议，并明确风险等级。

四

风险识别与特征

由于本决策涉及各方面变量较复杂，较难实现对效益—风险的量化估计。因此评估工作组对评价方法进行了一定简化修正，仅判断效益或风险的“有”、“无”，并以数字“1”、“0”表示，例如“有效益、无风险”对应（1，0），“无效益、有风险”对应（0，1）等。

“剪枝”与风险评价，按照（1，0）＞（0，0）≥（1，1）＞（0，1）的原则进行，即：“有效益，无风险” 优于“无效益，无风险”优于或等于“有效益，有风险”优于“无效益，有风险”。

需要说明的是，采用简化后的决策树方法进行风险评价，其输出精度可能与实际状况存在一定差异（采取“有”、“无”评价无法反映效益或风险具体数值的大小），因此仅可用于决策方案的收敛以及在该决策方案上进行风险点的构造，实际决策过程中，还需考虑多方面因素综合予以评价。

本次某县际包车（旅游）客运经营权投放的决策树如下：

根据上图，从实现效益—风险最优化的角度出发，通过“剪枝”可得最佳决策路径为：投放（1，1）→向非客运企业放开（1，1）→评标细则相对公平合理，招标结果（中标企业和指标分配等）符合预期（1，0）→“黑车”得到有效整治，中标企业车队实现安全、有效经营（1，0）。在这一决策路径上，可以提取的全部风险点包括：（1）运力投放可能影响长运公司“二次改制”进程；（2）允许旅行社等企业投标可能引发长运公司意见；（3）运力指标分配不“均衡”导致企业间矛盾；（4）其他非预期内的企业参与投标导致不确定性增加；（5）部分企业对评分标准不满意或提出质疑；（6）中标企业故意不投放或暂缓投放运力可能引发其他企业意见；（7）中标企业无法实现有效经营或发生安全事故；（8）中标企业“炒买炒卖”经营权；（9）旅行社间竞争加剧或结构失衡；（10）部分企业获得包车运力后超范围经营等。

其中最关键的风险因素在于允许旅行社等企业投标可能引发长运公司意见。2011年，该县中青旅曾计划组建县域旅游车队，但在开标前被长运公司举报导致流标，继而牵涉出有关部门为中青旅设置“萝卜标”等问题。该事件被《民主与法制时报》、《每日经济新闻》等媒体进行了报道，引发较多关注，同时进一步加深了长运公司与中青旅等旅行社之间的矛盾。而2009年宁波市交通运输局曾试点向一批旅行社颁发过包车许可，但中标单位均因实际运维成本高、管理效果差、经营效益不佳等因素退出了经营。

五

化解措施思路

为确保决策顺利实施，评估工作组提出的风险防范化解措施建议包括：

（1）按照“尊重市场，包容审慎，守住底线”的工作思路推进本次运力投放工作；

（2）密切关注国家及省、市最新政策动态及兄弟县（市）区决策情况，及时调整完善决策；

（3）加强决策宣传解释工作，对可能存在的负面舆情进行积极引导；

（4）依法完善决策工作机制，确保决策程序合法、到位；

（5）强化对某现有包车运力市场的监管，依法严厉打击在某非法经营的各类“黑车”；

（6）加强对中标包车企业经营服务行为的监督考核，建立完善相关退出机制。

六

评估结论与成效

综合以上分析论证，评估总体认为，某县2019年县际包车（旅游）客运经营权投放各方面风险客观存在，但从解决某县包车运力供不应求矛盾、更好满足公众出行需求的角度出发，仍有必要加以推进。评估建议，按照评估报告提出的决策路径稳妥推进本次运力投放，同时积极落实各项风险防范化解措施，在此基础上，决策社会稳定风险可以控制在低风险区间，可以做出实施的决策。

2019年12月，县公路运输管理所委托有关单位进行了县际包车（旅游）客运经营权项目招标，根据评估建议，确定5名中标人（分别可获得不同数量辆包车经营权），投标人资格确定为已取得《中华人民共和国道路运输经营许可证》，且具备从事包车客运经营资质的服务单位或经县级及以上文化和广电旅游体育局备案过的旅行社。最终招标工作得以顺利开展，2家道路客运企业、3家旅行社取得许可，期间没有引发行业及社会不稳定。

七

启示

“抽象”决策往往是多级决策（或称序贯决策），涉及一定的决策序列，因此具有时间上的纵深度和空间上的延展性，对应的风险也不是在同一层次上展开的。借鉴“决策树”方法进行风险构造与运筹，有助于避免在同一“断面”上进行风险识别可能造成的表述混乱，同时也规避了风险赋权的难题（不同决策层次的风险点不可权重相加），从而扩展风险评估的纵向视野。

评估期间，评估组做了系统谋划和评估方式方法的创新，将方案优化与风险评估结合，拓展了评估思路，也拓展了咨询领域。

本次评估可改进之处主要在于对各个决策节点的损益值仅采用“有”“无”方法加以简化分析，缺少更精准的量化计算，影响了风险输出的精度。

（宁波市甬安社会评价研究院有限公司供稿）

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