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中国社会保障法治建设的成就与期待

——“十二五”回顾与“十三五”展望

（应网友“绝伦独舞”对社会保障“十三五”规划解读的需求，现将原刊载于《中国社会保障杂志》2015年的“十三五”前瞻栏目专稿在微信公众号陆续推送，以供读者解析社会保障“十三五”规划。部分原稿略有删节。）

十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，运用法治思维和法治方式提高改革的能力和水平。“十二五”期间我国社会保障法治建设取得巨大成就，在全面推进依法治国和深化改革背景下，期待“十三五”我国社会保障法治建设能够有新的突破。

【取得的成就】

在我国社会主义法律体系的七大法律部门中，社会法的建设较为薄弱，而社会保障法领域尤甚，以养老、医疗为核心的社会保险各项制度曾长期处于试点和探索阶段。 “十二五”期间，伴随着各项制度逐步定性、定型、定局，社会保障立法、执法、司法并进，社会保障逐渐进入法治化轨道。

从立法上看，社会保障法制体系初步形成。首先，2010年全国人大常委会颁布了《社会保险法》，这是中国社会保险领域的第一部基本法律，对于规范社会保险关系、维护社会保险当事人的合法权益、促进社会和谐稳定具有重要意义。以《社会保险法》生效实施为契机，《实施〈社会保险法〉若干规定》 《社会保险基金先行支付暂行办法》 《社会保险个人权益记录管理办法》 《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》等配套规章相继出台，使社会保险规范更加明确更具有操作性。在基本养老保险方面，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》 《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的公布和机关事业单位养老保险制度的改革，使我国以就业形态区分的新的二元养老保险制度基本定型。在工伤保险方面，新修订的《工伤保险条例》开始实施。在生育保险和社保基金管理方面，《生育保险办法》 《全国社会保障基金条例》相继进入公开征求意见阶段。在补充社会保险方面，《事业单位职业年金试行办法》的公布和城乡居民大病保险制度的全面推开，为提高相应参保人的保障水平奠定了制度基础。其次，国务院颁布的《社会救助暂行办法》是我国第一部统筹各类社会救助制度的综合性法规，明确了社会救助的基本原则、具体项目、法律责任等，标志着我国社会救助法制体系基本形成。最后，社会福利法制逐步健全。修订《老年人权益保障法》，以及《家庭寄养管理办法》 《养老机构设立许可办法》 《养老机构管理办法》等相继出台，逐步健全了面向老年人、残疾人、孤儿等特殊困难群体的各项福利保障法律制度。此外，2014年全国人大常委会明确以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险金或者其他社会保障待遇的，属于刑法第二百六十六条规定的诈骗公私财物的行为，为打击社会保障欺诈提供了刑法保障。

从执法上看，社会保障管理经办监督等机构依照《社会保险法》及相关法规的规定履行职责，更加规范、公开、透明。2012年人社部出台《关于开展社会保险基金社会监督试点的意见》，试点通过监督委员会、信息披露等方式保障参保人的知情权和监督权。

从司法上看，2014年全国人大常委会修改《行政诉讼法》，规定人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的诉讼。社会保障权益纠纷分别适用行政争议程序和劳动争议程序二元救济途径得以明确。此外，最高人民法院公布了《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》，是我国社会保障法领域首个司法解释。

【存在的问题】

十八届三中全会和四中全会分别对深化改革和依法治国做出全面部署。对照这些要求，我国社会保障法治建设仍有不少差距，具体表现在：

在立法方面，第一，法制化程度发展不均衡，立法层次总体较低。社会保险法制框架虽已初步建立，但最为重要的基本养老保险条例和基本医疗保险条例还没有出台。社会救助制度以行政法规的形式暂时予以规范，但其中救助标准、救助程序、医疗救助等具体制度都需进一步细化展开。社会福利则没有一部综合性基本法律，难以对相关问题进行全面、系统的规范和调整。此外，三大制度由不同部门管理各有侧重，如何相互补充衔接，形成制度合力，亦需立法予以完善。第二，制度公平性不足。非正规就业人群实行自愿参保，大量农民工、非公经济组织员工、城镇灵活就业人员等群体仍被遗漏在被保险人群之外。此外，社会救助制度覆盖面还不全面，事实无人抚养儿童等群体的基本生活保障问题比较突出。养老等社会福利设施也无法满足社会需求。第三，立法先行理念没有得到很好贯彻。我国社会保障制度构建与改革，采取先地方试点、再全国推广，再总结经验上升立法。这种做法在特定时期有积极意义，但也存在不少问题，有的制度的构建如提取住房公积金缺少宪法法律的依据；有的则直接突破现行法律规定，如2012年出台的城乡居民大病保险指导意见中允许将医保基金结余用于购买商业保险和支取管理费用的规定，突破了《社会保险法》第六十九条的禁止性规定。当下，中国特色社会主义法律体系已经形成，社会保障体制改革必须改变“传统套路”，需要突破现行法律规定的应提前修改法律或者取得法律授权。

在执法方面，第一，社会保障管理体制没有理顺。一方面，中央政府和地方政府在社会保障中的事权、筹资给付责任没有厘清，是造成基本养老保险、基本医疗保险统筹层次仍偏低，互济功能发挥不够，转移接续、异地就医困难的主要原因。另一方面，政府各部门之间对社会保障权责划分存有争议，基本医疗保险的管理权应属于卫计部门还是社保部门没有定论，导致全国范围内整合城乡医保难以推进。第二，社会保障服务体系无法满足社会需求，政府包揽事项过多，政事合一、管办合一日趋强化。如社保经办服务机构作为政府下属事业单位，根据行政区划分别设置，编制、经费、基础设施严重不足，无法适应全民参保、人口快速流动。第三，参保人权责不一致，企业、职工缴费责任过重，但相应的财产权、参与权、知情权、监督权却缺少制度化的充分保障，“弃保”现象仍大量存在。

在司法方面，社会保障救济途径分散。社会保障权具有社会权的性质，涉及不同性质主体，兼具公私法双重性质，人为将之分为行政争议程序和劳动争议程序存在明显的缺陷，直接影响社会保障权利救济的实效，不仅不利于争议的解决，而且有悖于社会保障权利设置的法律目的。以社会保险费缴纳纠纷为例，用人单位不缴纳社会保险费即涉及用人单位违反劳动合同约定，又涉及社会保险行政管理机构怠于监管和行政不作为，而对于劳动者则需要通过不同方式分别予以救济。特别是随着社会保障服务社会化的推进，被保障人与服务机构之间有关服务内容的民事争议，背后可能牵扯政府与服务机构之间的委托服务协议，通过不同的争议程序增加了被保障人的诉累，不利于纠纷的解决。实践中，以东莞裕元鞋厂为代表的因社保纠纷引发的群体性事件凸显了我国社会保障法律救济机制的不足。

【“十三五”的期待】

社会保障法治建设是建设社会主义法治国家的重要领域，从科学立法、严格执法、公正司法出发，结合实践中存在的问题，期待“十三五”期间我国社会保障法治建设能够从以下三个方面取得突破。

第一，以良法明确社会保障的顶层设计。其一，针对重点领域，加快立法步伐。抓紧制定基本医疗保险条例、基本养老保险条例，修订失业保险条例，出台社会保障基金管理条例。明确低保认定标准和调整规则，完善城乡居民最低生活保障条例。制定社会福利法和慈善事业法，尽快形成比较完善的社会保障法制体系。其二，统筹城乡养老保险和医疗保险，扩大制度覆盖面。修订《社会保险登记管理办法》推进全民参保登记计划，建立居民收入的申报调查核定规则，在此基础上，进一步研究针对中高收入人群强制参保和低收入人群的政府补贴、救助规则，明确政府在社会保障中的筹资责任。其三，改革应于法有据，提高立法质量，将深化改革与立法衔接，先改法后改革，维护法律的绝对权威。在制度调整、待遇增减等涉及参保人根本利益的重大决策之前不仅要公开征求意见，还应通过立法听证等形式充分听取参保人代表的意见，并将采纳情况及时向社会公布。

第二，以权责明晰完善社会保障治理体系。其一，编制社会保障各行政部门权力清单，规范社会保障费率和待遇调整机制，明确行政给付行为的主体、权限、程序、责任，建立自由裁量权基准制度，避免“人情保”“关系保”等现象发生。同时，明确医疗保险和工伤保险基金代位追偿的执法模式、方式和方法，履行法律赋予的职责。其二，理顺社会保障管理体制，明确各级政府事权和筹资支付责任，对于基础养老金全国统筹，中央政府直接承担管理责任。基本医疗保险省级统筹，省级政府和中央政府共同承担管理责任，省级政府具体负责政策制定、资金管理筹集，中央政府承担转移支付、风险调剂、统一管理信息系统等辅助责任。工伤、失业、救助等由地方政府负责。从横向看，按照大部制整合分散在各部门的社保职权实现统一管理。其三，按照管办分开、政事分开的原则，建立独立运营的社会公共服务机构。以政府购买服务的方式推动社会保障经办服务的社会化，通过引入竞争机制，调动民间组织参与社会保障服务。其四，建立管理委员会、监督委员会、社保财务信息披露、听证等制度，保障参保人的社会保障给付请求权、知情权、参与权和监督权。降低社保缴费费率，通过职业年金和补充医保确保参保人保障水平。

第三，建立独立、专业的社会保障纠纷解决机制。社会保障权具有社会权的属性，与一般民事权利与行政权利不同，从世界各国社会保障争议及其发展趋势看，整合解决争议资源，完善处理机构职责，实行解决争议专业化是各国的主要做法。我国应将社会保障争议从劳动争议和行政争议中分离出来，建立一套独立的争议处理机制。将行政处理和行政复议程序作为诉讼的必经程序，突出社会保险行政机构在社会保障监督、救济中的职权。条件成熟后建立专门的社会法院或社会法庭，独立审理社会保障争议案件。

作者系中国人民大学法学院教授、劳动法和社会保障法研究所所长