“稳评”的演进及其转型契机(一) 公众参与在“稳评”中的嵌入

公众参与是在承认立法理性不足、政府单纯依法律行政难以有效回应行政管理过程复杂性的基础上, 通过赋予公众参与权,引入公众的价值判断以增进行政活动的共识基础, 从而补充其正当性的一种行政程序。不过,参与机制在“稳评”中的引入并非地方政府意识到了其对公民权利的构成性价值,而恰恰是从发现了其对实现“稳评”目标的工具性价值开始的。社会稳定风险具有明显的人为特征, 直接源自个体或集体的社会行动。24因此,评估社会稳定风险, 本质上就是对相关人群的态度、立场、偏好、价值、利益,以及其个体或集体行动能力和资源动员能力作出判断。25离开了这些群体对其真实意见的充分表达, 而仅仅以旁观者的身份进行观测,我们无法想象这样的评估结果会有任何可信度。一切闭门造车、通过行政系统内部循环完成的“稳评”结论都是虚假的,除非评估者本来所需要的就是一个虚假的结果, 否则, 利益相关者的参与和表达就是“稳评”Zui不可或缺的环节。

首先, 社会风险的建构性特征决定了“稳评”赖以展开的核心信息只能来源于利益相关群体的参与和表达。风险评估有两种主要模式,一种秉承实证主义精神, 运用科学技术和数学模型来构建指标体系;另一种持建构主义学说,试图回答的基本问题是人们会认为哪些社会事实是社会风险或者哪些社会风险构成重大威胁。26建构主义的评估模式注重探寻公众对风险的心理感知,力图将公众纳入到评估的实践当中来, 趋向于福克斯等提倡的“一些人的对话”, 这种形式能够保证话语的真实性,切合情景的意向性。27“社会风险评估, 实质是对决策承受者的心理行为反应进行的预判……是基于社会常态运行秩序的维持,进行事实因素的统计分析和价值判断, 从而制约决策权力、使之缜密慎重加以应用的技术和方法,是将决策可能进行的利益分配与利益调整中的损益强度和损益分布,以及由此波及和影响的行政关系人的配合、容忍或观望、反对等的承受状况进行检测和推演,由此防控利益增益方可能的再行要价、利益受损方的过激反应、边缘利害者的声索介入。”28从这个意义上讲,“稳评”的质量高低主要就取决于能否全面准确地识别出利益相关者, 并通过制度设计将他们充分吸纳到评估过程当中来,利益相关者的参与程度越高, “稳评”的效果越好。29

其次, 风险感知在公共决策的可接受性中具有决定意义,而对风险感知的测量又主要依赖参与。群体性事件的发生存在“风险感知———应对行为———社会冲突”的链条,社会稳定风险的高低取决于公众基于对风险的感知而产生的抗争意愿和行为, 而公众的风险感知又受诸多因素的影响,如心理层面的焦虑、恐惧、直觉思维, 以及文化层面的社会经济背景、信任等。30有学者通过对工程项目的研究发现,个体的“风险—收益”感知是影响公众对项目可接受度的Zui重要因素, 地方的“风险—收益”感知影响程度次之,国家的“风险—收益”感知影响程度再次之。31可见, 风险感知是基于主观感知、经验总结和认识的复杂结果,有时候会偏离事实———特别是政府和专家所定义的事实, 而对风险感知程度及其与政府预期目标的差异程度进行判断,就可以检视政府是否具有推行政策或项目的条件。要缓解利益相关者和公众较高的风险感知,就需要在重大决策做出之前对风险感知相关因素进行了解、排查与评估, 综合各方影响,充分掌握影响相关群体风险感知状况的主要因素。32以工程项目的合法性感知为例, 项目的合法性到底如何,不难由法律专家从主体、依据、程序、资金来源等方面做出评价。但这个问题在公众心目中也有自己的答案, 这个答案并不真正以法律的规定为依据,因为大多数人并不了解相关法律, 也不具备分析能力。不难想见, 公众的感知必然千差万别且大部分存在这样那样的错误,但正是这种感知决定了公众对项目的接受程度, 以及采取某种对抗行动从而引发社会稳定风险的可能性。如果政府过度执着于项目真正的合法性状况,而忽视公众对合法性的主观感知, 就可能陷入巨大的社会风险当中且毫不自知。

Zui后, 科学理性在社会风险治理中的缺陷需要公众参与为决策的正当性提供新的支撑。由于不同群体对社会稳定风险的认知存在分歧,仅仅依靠专家和科学技术去测量风险, 基于实证主义的分析式评估所发出的官僚制独白话语将无法掌握受影响群体对风险的主观认识,必须通过参与式评估的引入才能予以完善,因此必须赋予受影响群体以相应的知情权、参与权、建议权、监督权和评价权。33即使撇开公众对专家的不信任,科学方法在“稳评”中的用武之地也天然受限。因为, 不同于技术性评估通常借助于理论假设、环境模拟、科学实验等方法进行,社会稳定风险由于影响因子难以量化、数据样本有限等因素,难以完全比照。风险决策要求对风险的可接受性、控制成本的合理性等问题做出价值判断, 科学永远不可能单独成为风险决策的充分基础。因此,政府在风险评估的基础上做出决策时, 必须充分考虑公众的利益诉求做出不同的风险分配,这一过程必然依赖于有效的公众参与。34“风险科学的局限性, 保持信任的重要性和难度,以及风险的主观性和背景化本质都在呼吁着新研究路径的出现, 这种路径关注的是在风险评估和风险决策中引入更多的公众参与,以使决策过程更加民主化。”35

从世界范围内来看, 与社会风险有关的评估都经历了一个从科学方法主导向公众参与主导的转变过程。在西方,社会影响评价到20世纪80年代就开始从分析方法转向以参与方法为主, 承认对社会影响的Zui终评价不是来自形式化的数据计算,而是来自群体之间就发展计划展开的冲突和合作。36“社会影响评价指导原则跨组织委员会”开发的1994年版《导则》提出了社会影响评价的九项原则,第一项就是“多元化的公众参与:确认所有潜在的受影响的群体或个体, 并使之参与到评价之中”。在中国,关于“稳评”的成功例子都与公众参与紧密联系在一起。四川遂宁和江苏淮安作为“稳评”的两大地区,不约而同地将自己的经验概括为“五步工作法”, 遂宁的第三步是“公开征求群众意见”,淮安的第二步则是“收集社情民意”。

(二) 从公众参与到风险沟通

有学者发现“稳评”在实际运作过程中发挥了极强的政策宣传倡导和群众动员的隐性功能,如政府在土地征收项目的“稳评”中正面宣传、倡导征地开发建设的社会经济意义, 有意模糊城市开发经济增长与道义逻辑之间的边界,以实现对普通群众的动员教化目的, 增进被拆迁群体对开发建设的认同感。由此认为, “稳评”在制度外观与精神内核之间的这种罐隙张力,使得现代行政程序的诸多构造装置———特别是公众参与———并未发挥应有的控权功能, 其群众动员的政治蕴涵远大于法律意义,这间接导致了合法性判断价值在“稳评”中的流失。37但在笔者看来, 地方政府的这种做法却不乏积极意义,这种政策宣传和政治动员实际上构成了风险沟通的一部分。尽管相当一部分地方政府仍然以“走程序”的态度对待“稳评”,38但自上而下的压力体制下群体性事件爆发对官员仕途的灾难性后果,使敢于冒险的官员日益减少。地方政府越来越希望在决策作出前将社会风险真正控制在可接受范围之内,愿意借助“稳评”中的公众参与装置与利益相关者展开风险沟通。从广义上讲, 公众参与的内涵可以涵括风险沟通,但公众参与强调态度的表达和利益的权衡, 风险沟通则强调以风险为中心的沟通、磋商和回应。对于“稳评”来说,公众参与旨在准确反映社会稳定风险程度, 风险沟通则进一步谋求实质性地降低这种风险。

诚如上文分析, 社会稳定事件是利益相关群体基于风险感知做出的本能反应,而风险感知更多地是主观上对风险的辨识、计算和价值判断。但利益相关群体的立场又是可变的,这些立场的系列光谱包含着强烈反对、温和反对、中立、温和支持,直至强烈支持。通过公共决策过程中信息告知、协商、卷入、谈判、公民主导等方式的不断强化, 在决策过程的包容性、开放性、互动性等作用下,相关群体的利益认知、偏好和立场都是可变的。39通过政府与公众之间就公共决策主题展开的倾听、对话乃至争辩,可以使“稳评”在信息、资源、情感、心理的互动过程中发挥其风险识别和风险减缓作用, 即通过风险沟通来弥合风险认知鸿沟,从而降低利益相关群体主观建构的社会稳定风险。

风险沟通首先需要信息公开和理由说明。这要求政府建立和完善“稳评”的信息系统,及时公开和披露诸如重大工程项目的规划选址、征地拆迁、移民安置、生态环境和安全评价一类的重要信息,便于社会公众阅览、查询、收视、复制、下载等, 减少公众和政府之间的信息不对称。40对于公众不理解的问题,政府应当通过新闻发布会、大众传媒、公众代表座谈会、公民接待日、上门走访等形式做出必要的说明和解释, 充分了解公众心理,并帮助其进行风险信息处理。41

在公众充分了解信息和表达意见之后, 政府应当与其开展对话协商。“利益—风险”分配正义的实现,应当建立在利益相关者有效参与和协商决策的基础上。421996年,美国国家科学院关于风险描述的一份报告提出了风险决策的“分析—协商”模式, “分析”的设置重在解决风险评估过程中的科学性问题,即消除参与者的知识贫乏与认知困境, 获得尽量系统科学的知识;“协商”的目的则是解决风险评估中的价值冲突,旨在消除包括专家在内的风险评估参与主体的价值偏爱;继而通过“合作式对话”程序的建构,融合包括专家和公众在内的各类主体从而达到知识整合和价值整合的目的。43分析与协商是一个整合性过程, “协商构建分析、分析指导协商”,应当贯穿于决策全过程。44

对于对话磋商的结果, 政府应当做出回应。政府既要保证公众在评估中“在场”和“发声”,还要对沟通中发现的风险点采取积极行动以降低风险程度。对于利益相关群体提出的合理诉求,政府应当通过重新调整决策中的“利益—风险”分配方案, 给予公正解决。45对于难以满足的诉求, 也应发布有实质内容的信息做出积极回应,避免借口相关建议不合理而不予采纳的粗陋做法, 尤其是对于比较尖锐的反对或者质疑,应当通过新闻媒体、社会组织的舆论介入进一步消除由于信息不对称造成的“污名化”, 提高公众对决策的接受程度。46

在一些复杂、棘手的风险决策案例中, 风险沟通都扮演了关键角色。例如,浙江省发展规划研究院的一位工程师描述了一个“邻避”项目实施“稳评”的案例,Zui终凭借出色的风险沟通成功地“收拾残局”。其成功的经验主要有两点, 一是将“稳评”过程划分为多个阶段推进,在每一阶段都进行风险沟通、实施风险化解,并根据其结果动态调整风险等级判断后再进入下一阶段;二是对相关群体在沟通中表达出来的诉求进行了回应,包括落实好70%以上“有条件支持”者提出的5项条件, 回应群众提出的41条8个方面的建议,办妥投资主体变更手续并完成环评、规划选址、土地预审、能评等核准前所需的前置文件,积极回应合作推进项目的N市希望享受与项目所在地M区同等政策待遇的诉求。47

公众参与的引入和风险沟通的实施,使“稳评”日益显示出作为重大行政决策中“民主装置”的色彩。不乏研究者敏锐地察觉到了“稳评”以决策民主为方向的功能演变,就连对“稳评”在总体上持批判态度的学者也承认, “稳评”内嵌的各类座谈听证、意见征求等程序在一定程度上彰示了基层民主建设的积极意义,因此, 不可否认这种工具主义的风险评估程序理念多少蕴含了基层民主的积极价值。48我们必须承认,“稳评”所蕴含的这种民主价值并非基于地方政府在设计、推行这一机制时的自觉性,也从没有任何立法或政策在这一价值的指引下对“稳评”进行过顶层设计,这仅仅是“稳评”出于对自身运行有效性的追求演化而来的“意外效果”。但是,正因承载着民主价值的公众参与、风险沟通等装置已经为“稳评”的实施所须臾不可分离, 这恰恰为我们提供了契机,那就是以这些程序装置为依托, 加以挖掘、完善和扩充, 把“稳评”彻底改造为一项真正的民主决策程序。

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关于社会稳定风险等级的评估

对研究提出的风险防范、化解措施的合法性、可行性、有效性和可控性进行分析，根据分析结果预测各主要风险因素可能变化的趋势和结果，结合预期可能引发的风险事件和造成负面影响的程度等，综合判断项目落实风险防范、化解措施后的风险等级。

项目风险等级综合判断一般采用定性与定量相结合的方法进行判断。在定量分析方面，可选用专家打分法等方法，并说明确定措施后每个主要因素风险权重的方法。按照《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的要求，对照本地区社会稳定风险等级评判标准，对拟建项目的社会稳定风险等级评判标准，对拟建项目的社会稳定风险作出客观、公正的判断，确定高、中、低等级。

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