“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。2021年2月，党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“《建议》”）；2021年11月，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》（以下简称“《意见》”）正式印发实施。《建议》和《意见》都分别指出，要实施积极应对人口老龄化国家战略，大力发展普惠型养老服务，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。民生是人民幸福之基、社会和谐之本。坚持在社会经济发展中保障和改善民生，统筹做好社保、医疗、养老、托幼等各方面工作，是新时期新发展阶段我国经济社会高质量发展以及中华民族伟大复兴的重要前提和基础。因此，大力推进养老事业产业协同发展，持续做好保障和改善民生工作，是下一阶段政府工作的“众”中之重。

（本文载于《广东经济》杂志2022年1月号）

全力构建多元化多层次养老服务体系，积极发挥市场资源配置推动作用

习近平总书记对老龄工作作出重要指示，强调“养老服务业既是关系亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业”。“满足老年人多方面需求，让老年人能有一个幸福美满的晚年，是各级党委和政府的重要责任。要推动养老事业和养老产业协同发展，发展普惠型养老服务，完善社区居家养老服务网络，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。近年来，广东民政部门以贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，高度重视养老事业发展，高位谋划养老服务体系建设，聚焦人民群众“急难愁盼”问题，坚持以人民为中心的发展理念，着力建机制、补短板，扩供给、强质量，兜底线、保基本，探索构建“兜底供养、普惠供给、多元保障”三位一体的基本养老服务供给格局，推动实现在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求，让老年人拥有一个幸福美满的晚年。

据统计，目前全省共有注册登记养老机构1941家，养老床位46.76万张，共建有城乡社区养老服务设施逾2.2万个，老年人助餐配餐服务点2100多个，累计为超过2万户老年人家庭实施居家适老化改造，设立超过1.6万张家庭养老床位。全省共有医养结合机构318家，全省提供上门医疗卫生服务的机构超过1万家，超七成65周岁以上老人签约家庭医生。“十三五”期间，全省各级财政累计投入276亿元用于基本养老服务体系建设。2021年起各级彩票公益金（用于社会福利的部分）按不低于55%的资金比例用于支持养老服务体系建设。

在养老事业取得长足进步的同时，广东积极发挥市场主体在扩大供给规模，提高供给质量，满足老年人多样化、多层次需求上的作用，引导社会力量参与养老服务体系建设，不断推动养老事业和产业协同发展。在深化养老服务领域“放管服”改革方面，建立健全养老服务综合监管制度，全面加强养老服务市场“宽进严管”，营造安全、便利、诚信的养老服务市场环境。在落实养老服务扶持政策方面，发布《广东省养老服务投资扶持政策措施清单》，明确用地扶持、税费优惠、医养结合等共25项扶持政策；加大税费减免和补贴落实力度，2020年度全省（不含深圳）共为588户养老服务企业免征增值税5754.26万元；强化用地保障，出台《广东省加快推进养老服务发展若干措施》，将用于养老服务的闲置公有物业的租赁期限由原来的5年延长至15年以上，大大提高社会力量参与基本养老服务的积极性；把养老服务设施建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划，鼓励盘活现有存量土地资源，支持利用闲置土地发展养老服务，2017年以来，全省供应养老服务设施用地45宗，土地面积1270余亩，其中，以划拨方式供应的养老用地33宗、面积890余亩，以出让方式供应的养老用地出让均价每平方米2197元，低于同期全省土地出让均价每平方米5318元，有效降低了养老用地成本、缓解了养老用地压力；出台文件进一步明确养老服务机构用水、用电、用气执行居民价格问题；各地进一步落实民办养老机构新增床位补贴，按照收住老人护理程度不同予以养老机构运营补贴。

在推动“养老+行业”多元融合方面，2019年以来，广东先后与辽宁、吉林、黑龙江、江西、广西、湖南、重庆、四川、贵州、山西等10省市区签订“旅居养老”合作框架协议，跨省合作搭建普惠型“养老+旅居+N”多元融合服务平台，并公布认定11家广东省“旅居养老”示范基地；支持推动全省4个基地、21个街道（乡镇）、13家企业入选国家智慧健康养老应用试点示范，3个县、2家企业入选国家森林康养基地，形成一批行业标杆和服务品牌，东莞成功入选第二批康复辅助器具产业国家综合创新试点并举办了2021首届大湾区（广东）康复辅助器具产业发展论坛；在与港澳地区合作共创“湾区模式”方面，建立粤港澳大湾区城市民政及社会福利政府部门联席会议制度，启动促进粤港澳大湾区城市民政事业协同发展行动，有7家港澳服务主体在粤兴办养老机构，举办8期粤港合作培训班，累计培训养老服务人员近400人次。

截至2021年9月，全省共有民办养老机构606家，占全省养老机构总数的31.2%；民办养老机构床位12.6万张，占全省养老机构床位的50.3%。目前全省既有大型国企、大型民办养老机构，也有中小型民办养老机构。大型国企参与养老的主要有保利、远洋、华润、国投、广弘、越秀地产、招商蛇口等，大型民企参与养老的主要有万科、碧桂园、泰康保险、美好家园、九如城等。

深入贯彻落实国家战略部署，积极有效应对人口老龄化问题

“十三五”时期，广东坚持以人民为中心的发展思想，将发展养老服务业作为保障和改善民生的重要举措，着力建体系、补短板、扩供给、增活力、强质量，基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系。养老服务业成为改善民生、扩大内需、增加就业、促进社会和谐稳定的重要力量，有力服务了积极应对人口老龄化、健康中国、乡村振兴、粤港澳大湾区等国家战略和省委“1+1+9”工作部署，为全省建设幸福广东作出了积极贡献。

政策法规体系基本形成。出台包括《广东省养老服务条例》《广东省老年人权益保障条例（2017年修订）》省人大“双立法”、《广东省民办社会福利机构管理规定》《广东省加快推进养老服务发展若干措施》等省政府规章和规范性文件、《养老机构服务规范》《社区居家养老服务规范》等省地方标准在内的一系列养老服务政策法规文件，相互衔接、系统支撑了养老服务体系建设的各个方面。各地立足地方实际，出台配套政策，加大政策创制，全省基本形成系统全面的养老服务政策法规体系。

福利保障水平不断提高。“十三五”期间，完善普惠型高龄老人津（补）贴制度，惠及老年人达1393万人次，是全国覆盖面最广、受益老年人数最多的省份；建立经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，惠及老年人超过74万人次；建立特困人员照料护理制度，惠及老年人达57万人次。建立农村留守老年人关爱服务制度，惠及超过3万名农村留守老年人。实施老年人意外伤害综合保险“银龄安康行动”，覆盖超过1383万老年人。

服务供给能力显著增强。截至“十三五”末，全省共有城乡社区养老服务设施逾2万个，老年人助餐配餐服务点1200多个。养老床位46.83万张，每千名老年人拥有床位34张。注册登记养老机构1887家，被评定为星级养老机构的有230家，其中三星级（含）以上157家，占比68.3%；医养结合机构310家。

服务质量水平全面提升。2017年至2020年连续四年开展养老院服务质量建设专项行动，全省养老机构重大安全风险隐患基本清零。成立养老服务标准化技术委员会，编发8项养老服务行业省级地方标准。借力“南粤家政”工程，实施养老护理员“双千计划”和养老管理人员“技能德能双训”公益培训计划，累计培训养老服务人员逾9.5万人次。开展养老机构星级评定、养老服务机构综合评估与督导等工作，有力促进全省养老机构服务质量水平整体提升。推行养老机构责任保险统保示范项目，全省养老机构投保总数1503家，保障金额达375.75亿元。

行业发展活力持续激发。全省2个地市列为全国养老服务业综合改革试点地区，5个地市列入全国居家和社区养老服务改革试点地区，4个地市列为国家级医养结合试点单位，4项公办养老机构改革经验获选全国优秀案例、是优秀案例最多的省份之一。鼓励将政府投资建设的居家养老服务设施委托第三方专业机构运营，积极培育居家社区养老服务市场，支持引入和培育专业化、连锁化、品牌化的社区居家养老服务企业和机构。同时，广东建立健全政府购买养老服务制度，将政府购买养老服务所需资金纳入养老服务体系建设资金统筹安排。

人口老龄化程度日益加深，养老产业面临较大挑战

根据第七次全国人口普查结果，广东全省60岁及以上常住老年人口1556.51万人，占比12.35%。预计到2025年底，广东户籍人口老龄化占比将突破17%，到2030年将突破20%，正式进入中度老龄化社会。广东老年人口呈快速增长趋势，老龄化程度不断加深的同时也形成了庞大的老年消费市场，老年人多样化需求日益增长。党和政府对此高度重视并立足全局统筹部署养老服务工作。由于广东养老服务发展尚处于历史性起步阶段，养老服务有效供给与老龄化速度和多元化需求之间不协调、不匹配、不平衡的问题仍然存在，养老产业面临的问题和挑战不可忽视。

首先，养老产业发展不均衡，城乡差距大。全省民办养老机构地域分布不均衡，主要集中在珠三角地区，共403家，占全省民办养老机构数的67%，其中广州市202家，占全省民办养老机构数的33%，居全省第一；粤东西北地区民办养老机构203家，占全省民办养老机构数的33%，其中，梅州市有57家，占粤东西北民办养老机构数的28%。个别地市目前还没有民办养老机构。大型国企、民企投资的养老机构主要落地广州、深圳等大中型城市。农村地区养老服务发展能力相对薄弱，粤东粤西粤北地区发展水平相对滞后，一定程度上制约了养老产业的健康发展。

其次，养老服务供需矛盾突出。一些收费较高的民办养老机构或位置偏远的欠发达地区养老机构床位空置率较高，但位置优越、价格实惠、服务优质的公办养老机构“一床难求”。

再次，普惠优质的养老服务供给不足。一方面，康复护理、失能失智老人护理等都需要养老照护、医疗保健、信息服务技术的支持，目前专业技术研发有待加强；此外，养老护理员社会地位低、劳动强度大、收入低、专业化水平不高、人员流动性大，缺乏合理的职业体系规划，导致目前医养康养结合服务水平不高，长期照护服务队伍缺口较大。

抢抓养老产业重大发展机遇，深化供给侧结构性改革

“十四五”时期，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是全省积极应对人口老龄化、实现更高水平幸福广东的重要发展机遇期，更是做好充分准备应对即将到来的中度老龄化社会的关键窗口期。广东将贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，坚持“以事业育产业，以产业促事业”的发展理念，不断深化养老服务供给侧结构性改革，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，不断完善政策、设施、标准、资金、科技、应急保障等养老服务体系建设基础要素，夯实养老事业与产业协同发展基础。

发挥政策引导作用。优化养老服务营商环境，加大改革创新支持力度，探索建立养老服务发展对口帮扶机制，加强珠三角地区与粤东粤西粤北地区养老服务资源共享共建，促进基本养老服务优质均衡发展。在做好兜底保障、逐步实现人人享有基本养老服务的同时，珠三角地区推动养老服务业向精细化和高品质升级；粤东西北地区推动养老服务业向普惠性和多元化提升。

夯实基础设施建设。加强养老服务设施规划建设，保障养老服务设施用地有效供给，整合盘活利用存量闲置资源。在城镇老旧小区改造中统筹推进社区适老化设施改造，通过产业引导、业主众筹等方式，对住宅及家具设施等进行居家适老化改造，支持社区养老设施配备康复辅助器具并提供专业指导。

加强标准规范建设。逐步健全完善涵盖养老服务基础通用标准，机构、居家、社区养老服务标准、管理标准和支撑保障标准，以及老年人产品用品标准，与国家、行业和企业标准相衔接，覆盖全面、重点突出、结构合理的养老服务标准体系。

强化资金要素保障。优化财政支出结构和资金分配方式，加大对基本养老服务的优先保障；同时，鼓励国有资本、社会资本等通过多种方式参与养老服务业发展，探索设立养老产业引导基金。建立完善有利于养老服务业加快发展的金融组织、产品、服务和政策体系，支持各类金融组织加快养老领域业务发展规划和市场布局，鼓励有条件的金融机构开展养老领域金融业务、投资养老产业，聚焦长期护理服务商、综合康养服务商等，创新养老金融产品和服务方式。

提升科技助老水平。加快推进互联网、大数据、人工智能、5G等信息技术和智能硬件在老年用品领域的深度广泛应用；充分发挥珠江西岸先进装备制造产业带和珠江东岸高端电子信息制造产业带发展优势，推进“政产学研用”模式创新，推动智能养老设备以及老年人适用的相关用品和技术的研发、创新及应用。

提升智慧化服务水平。大力推广和使用居家养老信息化服务平台，依托省市一体化政务大数据中心建立健全覆盖本辖区内居家老年人的信息库，实现养老服务需求和供给精准对接。支持社会力量运用信息化、智能化手段创新养老服务模式，为居家老年人提供紧急呼叫、无线定位、安全监测、线上学习、家政预约、物品代购、费用代缴、服务转介等“菜单式”便捷服务。

大力推动协同共建，进一步深化社会资源统筹整合

“十四五”时期，广东将牢牢把握人口老龄化快速发展的历史时期，发挥有为政府、有效市场、和谐社会的优势，在原居家养老服务充分发展的基础上，逐步拓展旅居养老、湾区养老等多元化、多样化新业态，构建广东特色养老服务体系，不断满足广大老年人多样化、多层次养老服务需求。

促进养老服务产业升级。充分发挥中国国际老龄产业博览会等平台作用和广东先进制造业“三带两区”集群发展优势，充实全省养老服务和老年用品市场需求，打造一批具有竞争力和影响力的智慧健康养老示范企业、基地，培育一批品牌化、规模化、有影响力的新型养老服务产业集团。

推动养老服务业态融合发展。大力推动“养老+行业”多元融合，促进养老与文化、教育、体育、家政、医疗、商业、金融、保险、旅游等行业全面融合发展，探索发展旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等新兴业态。探索多种联动组团模式，推进全省养老服务业向服务专业化、运营连锁化、发展集团化、产业规模化方向发展，打造一批在养老服务领域具有竞争力和影响力的行业品牌。

打造省际养老服务“旅居模式”。积极开展与省外养老服务交流与合作，持续探索多方互动的省际养老服务“旅居模式”，通过“养老+旅居+N”，链接全国养老服务先进经验、优质资金、服务模式、运营机构和康养人才，链接养老、医疗、旅游、文化、保险等多元产业和多方资源，促进资源共享、优势互补、市场共建、产业共兴。

探索跨境养老服务“湾区模式”。将“大湾区养老”融入粤港澳协同发展空间，深化粤港澳三地在养老服务产业、人才、资金、项目、标准化等方面的交流与合作，联动推进粤港澳大湾区养老事业与产业协同发展。推动构建粤港澳大湾区养老服务标准联盟，加强粤港澳三地养老服务人才交流互访和合作培训，促进粤港澳大湾区养老服务人才自由流动。积极探索异地养老服务，拓展面向港澳同胞的跨境养老服务。

（文稿来源：广东省民政厅养老服务处、新闻宣传工作站，《广东经济》杂志）