作者：龚维斌（中央党校[国家行政学院]社会和生态文明教研部教授）

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人共享的社会治理共同体”。人人有责、人人尽责是人人共享的前提，人人共享是人人有责、人人尽责的结果。人人有责、人人尽责、人人共享指明了构建社会治理共同体的要求和标准，这是对中国特色社会治理实践经验的科学总结。每一个人既是社会治理的对象，更是社会治理的力量，都有参与社会治理的责任。建设社会治理共同体，应以城乡社区为重点进行实践培育。

社区是社会治理共同体建设的最佳单元

“社区”一词是从“community”翻译过来的，本意是“共同体”。“社”是指有联系的一群人的集合，“区”是指地理空间，因此，社区就是一群有联系的人在一个特定区域生活、工作形成的共同体。社区是小社会，是社会的一个基层单元。社区的特征是人们交往联系较多，相互熟悉，有共同的社区意识，有较强的社区认同感。一般情况下，社区是自然形成的，是人们自由选择的结果，往往需要经历一个较长的时间。因此，一个成熟的社区需要时间的积淀。

“社区”在中国流行和兴盛是改革开放以后的事情。随着城市国有企业改革深化，越来越多的城市居民变成了没有单位的“社会人”。社区服务、社区建设和社区治理的实践应运而生，不断向纵深推进，承接从传统单位制剥离出来的生活服务等功能。理想的社区应该成为居民物质和精神文化的生活家园，解决“单位人”之后“社会人”的后顾之忧，使“社会人”成为有所依托、有所依靠的“社区人”。习近平总书记说，社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要。

社会治理共同体的基础在基层、根本在社区。建设社会治理共同体是一项宏大的系统工程，需要从小切口入手，精心谋划、因势利导，由局部到整体，循序渐进、稳步推进。因此，建设社会治理共同体应该把建设社区共同体作为抓手和重点。

城乡社区建设存在重“区”轻“社”现象

随着城市住房制度的改革，“职”“住”分离成为常态。城市小区产权关系日益多样化，小区住户之间的异质性大大增强，居民之间的关系日益复杂化，彼此缺乏认同感，没有形成亲密的社区共同体。农村人口大量外出务工经商、进城落户，村庄社会结构急骤变化，农村人口空心化、老龄化现象加剧，村庄共同体建设受到严重威胁。20世纪80年代以来，特别是党的十八大以来，我国城乡社区建设进入了快车道。党中央、国务院先后就社区公共服务、社区治理颁布了多个重要文件，各地社区治理创新实践如火如荼开展，硬件建设水平和质量不断提升，涌现了一大批各具特色的社区治理先进典型。但是，总体而言，普遍存在重“区”轻“社”、有“区”无“社”的问题，社区共同体建设较为滞后。正是由于社区居民之间缺乏有机联系，本来应该由社区自己解决的事务往往还是按照传统的习惯推给政府，使得政府治理的负担越来越重，其结果是政府投入很多人力物力，做了大量工作，却很难满足居民纷繁琐碎的诉求。因此，加强社区共同体建设，破解重“区”轻“社”的问题，既是破解社区治理难题的重要任务，也是培育社会治理共同体的重要抓手。

多措并举推动社区共同体建设

增强社区居民共同体意识，增进社区内部凝聚力，建设社区共同体，进而建设更大范围、更高层次的社会治理共同体。一要加强基层群众自治组织建设。在加强城乡基层党组织建设的同时，选好配强居（村）民委员会领导班子，不断探索新形势下城乡基层群众自治组织建设的新路径，提升居（村）民委员会服务辖区群众和民主管理的能力。二要制定好社区公约。组织社区居民制定村规民约、居民公约，充分发动社区居民广泛参与讨论，将制定公约的过程，变成一次社区居民共识形成的实践。三要开展社区教育。通过社区道德讲堂、社区文化广场等平台开展公民道德、家庭伦理、社区意识培养等活动，使人们明是非、知敬畏，夯实共同体的道德、文化基础。四要开展社区活动。善于“抓两头、带中间”，组织老人、孩子开展亲子教育、孝老爱亲、邻里互助等活动，以“小手拉大手”“老人连子女”的方式，通过子女和父母将社区团结在一起。五要搭建社区参与平台。留出合适的室外广场和绿地，室内阅览室、棋牌室、文化活动室等。在城市，可以组织广场舞舞蹈队、治安巡逻队等；在农村，可以组织留守人员关爱组织、妇女禁赌会、红白喜事理事会等公益团体。六要挖掘和整合社区资源。通过居（村）民委员会将城乡社区各个单位、各类社会组织、各类资源充分挖掘和整合起来，为建设社区共同体提供有力的资源保障。七要加大对社区建设的支持。上级政府不仅要帮助建设好基层“两委”班子，还要对他们的工作给予经常性指导，加大资金和物资投入力度。同时，防止交给基层群众自治组织过多行政事务，影响其群众性和自治性。

妥善处理社区共同体建设中的三个关系

处理好宣传发动与组织落实的关系。当前，要做好党的十九届四中全会精神的宣传教育，使社会各界充分意识到社会治理共同体对于个人、社区、社会发展的重要意义。在做好宣传教育的同时，要研究政策、制定规划，绘制社区建设的施工图和时间表。要注意发现和培养热心社区事务的骨干人才，使他们成长发展、服务社区事业。

处理好党政主导与社区参与之间的关系。社区共同体建设的主体是社区居民。只有让社区居民广泛参与，社区共同体才能真正形成，社区才能够实现有效自治。一方面，参与社区治理必须在党的领导下，在政府支持下进行。另一方面，也要防止党政过度介入、大包大揽社区事务，影响社区参与的积极性。此外，还要认真研究和统筹协调党委与政府、上级与下级党委政府、不同党委政府部门参与社区共同体建设的方式和方法，研究如何挖掘和整合社区内部的资源和力量，以政府资源“四两拨千斤”地带动社区和社会资源的投入。

处理好城乡统筹与因地制宜之间的关系。城乡社区共同体建设应统筹谋划、协同推进。但是，要充分考虑城乡、地区以及社区之间的差异，立足各地各社区的实际，创造出符合当地社区居民习惯和利益的建设模式。重点抓好空心村、外来人口聚居区、城乡接合部社区、城市老旧小区、企业托管社区等人口成分多元、利益关系复杂、社区资源较少、社区活动开展困难的社区共同体建设。

《光明日报》（ 2019年12月23日 16版）