从全国各地看，各级领导干部对社会建设工作都极为重视，人民群众也得到了不少实惠。但是，应当承认，我们的社会建设成效离人民群众的要求仍有相当距离。现实生活中，不但出现了媒体热议、人民群众普遍反感的“就业难、就医难、上学难”等情况，而且住房、交通、物价上涨等新问题层出不穷。其原因当然十分复杂。笔者认为，应当认真分析当前社会建设进程中出现的普遍性困难，并着力加以解决，才能保证社会建设各项事业不断推进。

一、普遍出现了“小马拉大车”现象。即，由于组织不到位、统筹难实现，使得社会建设难以形成合力，得到推进

1.缺乏统一的组织。社会建设工作内容广泛、牵涉面大。涉及的政府部门包括但不限于民政、就业、社会保障、卫生、教育、科技、文化、人口、计划生育、信访、质检、广电、新闻出版、体育、安监、公安、民政、司法、民族、环保等多个方面，而且还涉及党委口的组织、宣传、政法、统战等多个方面。长期以来，上述各项事业和相关工作，都已经有了相应的机构和部门在做。但是由于这些部门和单位的工作具有独立性，各自分别对当地政府或上级主管机关负责，很难形成合力。比如，对低收入群体的关心和保护，几乎纳入了各类党组织和政府工作的范畴。但对中等收入群体的研究、保护和帮助却几乎是个空白，形成了对不同群体关心爱护旱涝不均的情况。再如，为了加强基层建设，党政多个部门都将责任向城乡基层社区下压，但由于部门分割，谁都不愿意将人力、财力、物力相应下放，甚至各部门都搞本系统的达标、评比，基层的办公用房、人员安排、财务压力、工作责任全面增加，不堪重负。为此，为了统筹各项社会建设事务、合并社会建设事项、减轻基层负担，应当考虑整合社会建设工作的资源，建立相应机构，从组织上落实社会建设战略任务。2007年，北京市建立了社会工作委员会和社会建设办公室，2009年上海建立了相应机构，2010年成都等地也建立了相应机构。但是，这些机构明显力不从心，原因就是“小马拉大车”——作为一个地方政府的组成部门，其功能定位受到很大限制，基本是分了一部分民政、司法等机构的职责，难以对整个社会建设工作进行宏观统筹协调。

2.缺乏统一的规划。如前所述，社会建设是一项系统工程，要想达到理想效果，必须加强统筹协调。为此，统一的规划十分重要。目前，从中央到地方都以五年为期进行“国民经济和社会发展规划”，虽然其中涉及社会发展的内容，但其中经济发展的内容仍占主要部分，而且整个规划的逻辑是服从于经济发展的——其中，社会发展的目标主要是解决影响经济长远发展的社会性问题——忽视了社会发展自有其本身逻辑。事实上，社会发展的逻辑甚至有可能在某些局部、阶段与经济发展是相互矛盾的。同时，社会组织发展、民众自我治理、社会结构完善、慈善事业发展等社会建设内容，却因为与整个规划的逻辑思路、谋篇布局不相吻合，而没有纳入规划，使得社会建设某些重要方面处于缺乏指导性文件的尴尬处境。

3.缺乏良好的协调。虽然我们在正式文件中将各项相关事业和工作用社会建设这个“筐”装了起来，但这些事业和工作是彼此不搭界、无关联的。一是各部门、各单位的政策自己出、标准自己定、执法自己管，工作缺乏统筹。二是社会建设需要的资源投入上，各自为战、各自筹集、分头配置，社会资源利用效率低。三是缺乏统一的社会建设目标，许多干部都存在“社会建设到底要建什么”的困惑。这种统筹协调不足的状况，给社会建设实践带来了一定混乱。比如，为了减轻社区负担，应当将社区的政府职能转由相应政府部门承担。但政府各部门为了实现管理目标，却尽可能将关口前移到社区，不愿也不敢将职责上收。再比如，为了促进流动人口福利水平提升，有的部门在千方百计减轻其流动负担，但另外一些部门却通过征收流动人口管理费、出租屋管理费、计划生育费等方式弥补管理经费不足。目前一个更为突出的现象是，各管理部门为了掌握基本信息、实现“数目字上的管理”，都要求下面各级建立信息系统。但这些系统多数信息不共享、内容不兼容，形成了极大的软硬件重复配置浪费和信息采集重复工作。

二、普遍出现了“穿新鞋走老路”现象。即，虽然从概念上接受了“社会建设”

这个新词，但工作思路和工作方法没有改变，基本延续了旧的工作思路和工作方法

1.思路上，重权力扩张，轻社会发育。社会建设应当逐步改变我国长期以来“强国家弱社会”的状况。为此，需要做好三方面的工作，一是促进社会发育，二是放手发动群众，三是适度加强管理。促进社会发育，就要从扩大公民权利、积极培育基层自治、大力发展社会组织、壮大社会工作者和志愿者队伍入手，让非政府、非市场的力量在良好的环境中茁壮成长。其中，扩大公民权利、特别是提高公民的福利水平，是现阶段社会建设的重点工作。相信群众、放手发动群众是我们党的一个优良传统。在社会建设中放手发动群众，要充分相信群众具备自我管理、自我服务的能力，相信群众组织起来后不会异化为反对党和国家的异己力量。为此，对于民间社会的力量，不管是社会组织，还是个人家庭，不管是兴趣共同体，还是生活共同体，都应当“放开一大片，限制一小部分；减少干预强制，允许大胆试验”。只要是法律没有限制的，都允许他们去试去做。从而极大地调动这些个体、群体的积极性和创造性，为社会提供有针对性的服务，满足各类型的社会需求。适度加强管理，就是要在积极发展的导向下，通过方法创新、制度建设等方式，对极少数非法政治团体和活动、影响社会安定的组织和行为进行限制、约束乃至打击；而对于大量有益于社会进步的组织和活动，则要简化登记方式、减轻其各类负担、促进其快速发展。但是，我们看到，无论是在促进公民福利增加领域，还是促进民间社会发育领域，政府的权力仍在不断地扩张，而且正通过制度化的方式限制着民间社会的发育。比如，国家财政增长幅度大大快于居民收入增长；某些教育、卫生、社会保障资源成为官员和富人的独享品；许多打着提高百姓幸福感的大广场、大绿地、大工程不断上马，但普通百姓却很难享受得到、享受得起。

2.做法上，重管理、管控，轻服务、培育。数千年的封建制度和近、现代史上的威权体制、战争法则，使得我们的社会体制中，管理、管控的成分很强，各级干部也非常习惯于用管理、管控的传统方式实现社会治理。比如，教育、卫生、社会保障、就业、公安等部门，都以加强管理为由，要求管理相对人取得各项行政许可、申请行政审批、报送信息变化情况。某些地方的重病医疗报销，要经历三级不同的管理部门审批（这些部门还分布在不同的地域），三级部门里又各有两到三级的内部审查和审批，这些制度全是从管理者角度出发来设计，根本没有考虑相对人的成本和困难。另外，在社会治安状况压力下，各地大上监控探头和监控设备，有的地方甚至还要求基层民警每个月里要走访所管辖区居民家庭 3次以上。而某些管理部门办事拖沓、对群众横眉冷对甚至激化干群矛盾，都说明我们传统的管理、管控思维仍在作祟，服务意识和培育社会思想远未建立。

3.处理与群众关系上，重物质、福利给予，轻精神、文化培养。当前，中央强调保障和改善民生、强调公共服务和社会保障，各地在实践中都采取大量措施，从就业、消除贫富差距、健全公共服务、大力发展社会事业等多个方面，让群众得到更多实惠，让群众生活水平得到更多改善。但是，群众得到实惠最多的时期，反而成为满意度比较低的时期，福利水平的提高不但没有让群众感恩戴德，反而因相对剥夺感提高而怨言颇多。为什么？除了因为福利特征就是“给的越多越不满足”外，还应当承认，我们的社会建设太偏重物质、福利的给予，而大大忽视了民众精神层面的满足和文化气质的培养。

三、普遍出现了“剃头挑子一头热”现象。即，社会建设似乎只是党和政府一厢情愿的事情，群众对此表现淡然，参与积极性不高

1.党政部门社会建设的改革方案和举行的活动多，普通百姓参与的热情低。各级各类党政部门，都想了许多办法，开办了许多惠民项目，举行了不少活动。但群众多为被动接受，甚至“用脚投票”废了主管机关的项目。以卫生部门改革为例，管理部门费了很大力气，做了大量工作，却难以摆平医院、药厂、患者间的关系，使得卫生改革迟迟不能向前，群众意见很大。还以卫生行业为例，为了配置好医疗资源，管理部门建议和要求患者小病先到社区医院、大病再转到中心医院或大医院，但大量患者却是小病也直接到大医院排长队等候治疗。再比如，为应对“后单位制”时期的社会管理难题，各地普遍注意到需要加强城乡基层社区建设，但多数社区居民并不愿意参加社区活动，也谢绝社区管理人员进户。部分居民对于垃圾分类、规范宠物饲养持反对或拒绝态度。

2.公共服务项目多，群众评价满意度低。党的十七大提出要扩大公共服务，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。围绕着这一要求，人力资源和社会保障部门、财税部门、教科文卫体等部门都设计了花样繁多的公共服务项目。但是这些项目却没有得到群众的普遍欢迎和理解。这当然与由于这些项目与群众生活直接相关、易于成为群众直接反对目标有关，也与管理部门制度设计不合理、程序不科学、服务不到位有关。

3.政府投入的人力、财力、物力多，但群众的幸福感受低。根据报道，我国目前财政的2/3用于社会建设和民生事业。但从效果看，“蛋糕”的做大、政府辛苦努力的分配，并没有得到群众的认可。反而是，多数群众将住房、医疗、教育称之“新三座大山”，而社会保障、养老等方面，群众也颇多不满情绪。

四、走出困境的政策建议

1.搞好组织建设至关重要。社会建设是社会主义现代化建设事业格局中的重要组成部分，是一项庞大的系统工程。目前，急需整合各类社会建设工作资源，协调组织各方面的力量，形成合力，把这件大事办好。一种作法是成立党委领导下的社会建设工作领导小组，以高层定期议事的方式，用党委力量，推动社会建设工作。另一种方式，是成立类似于发展改革委一样的社会建设委员会，像发展改革委在政府领导下专责经济为主的发展改革事务一样，明确由社会建设委员会在政府领导下统筹、协调和监督各相关社会建设职能部门的工作。

2.社会建设规划编制必须先行。社会建设规划有与经济发展规划相关联的内容，也有其难以包含的内容，尤其是社会发展的逻辑从根本上有别于经济发展的逻辑，因此有必要单独编制规划。通过编制规划，统一目标、方向、“大盘子”，能够促进社会建设各项事业、各方面工作的内在联系，有利于形成“合力”，推动社会建设整体目标的实现，起到事半功倍的效果。建议各级党组织牵头，将编制社会建设规划、明确社会建设总体思路，作为密切群众关系、加强社会建设的重要抓手，作为“十二五”开局之年的重要工作。在条件成熟时，推动地方人大通过决议方式将规划上升为法律，并加强对规划的执行监督。

3.转变社会建设思路十分关键。要警惕和控制借社会建设之机无限制地扩张管理机关权力，要通过扶持社会发展、放手发动群众、适当加强管理，改变我国长期以来“强国家弱社会”的情况。要改变重管理、管控的习惯性作法，加强对社会的服务、培育。在处理与群众关系上，要由重物质、福利给予，向与重精神、文化培养并重。

4.创新社会建设举措亟待加强。群众满意不满意是判断我们事业成败的重要标准。社会建设设计的项目、举行的活动、提供的办法，不能得到群众的拥护和支持，说到底是我们的工作方法存在问题。为此需要不断创新社会建设举措，通过更贴近群众实际的工作方法设计、工作流程改造、活动项目完善，更好地配置公共资源，推进经济社会协调发展，促进社会主义社会和谐建设。