基层社会理论思考与实践 摘要：党的十八届三中全会明确提出改进社会治理方式，加强基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要内容。本文从推进国家治理体系和治理能力现代化的层面来分析，提出加强基层社会治理需要多举措并举，坚持系统治理、协同治理。 关键词：基层 社会治理 理论实践 加强基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要内容，党的十八届三中全会对此提出了一系列要求。但是，从历史发展进程和目前所面临的现状来看，在加强基层社会治理中，还面临着如何有效应对基层社会发展对加强基层社会治理所提出的一系列困难和挑战。从推进国家治理体系和治理能力现代化的层面来分析，加强基层社会治理需要多措并举，坚持系统治理、协同治理，这确保基层社会治理有效推进的必然选择。 1.党的十八届三中全会总目标与基层社会治理的关系 党的十八届三中全会明确提出改进社会治理方式。过去，我们在加强社会治理一直强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，在党的十八届三中全会的《决定》中，提出社会治理“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

” 从“政府负责”到“政府主导”是一个重要的变化，这个变化表明，政府在社会治理中的定位有了进一步加强。“政府负责”的提法明确了政府在社会管理中的责任，“政府主导”表明政府在社会治理中的定位正在逐步发生变化，这为推动国家治理体系和治理能力的现代化提供了有力的条件。 在经济发展中，市场具有自我调节的作用。十八届三中全会决定提出使市场在资源配置中发挥决定性作用将进一步发挥市场的自我调节作用，从而为经济发展创造更多的活力。社会本身也同市场在经济发展中的作用一样，同样具有自我调节的作用，但具体到当前我国经济社会发展的实践，由于改革首先从经济领域开始，经济改革走在社会改革之前，社会建设长期滞后于经济发展，因而对于政府与社会关系的把握要比政府与市场关系的调整迟后一些。 十八届三中全会提出“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”并不意味着发挥社会在社会发展的决定性作用，而是十分明确地提出了“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与”，这是从我国国情出发做出的科学决策，这一表述表明，社会治理不同于经济发展，就目前我国社会发展的状况来看，调节政府与社会关系需要更加有效地发挥政府的主导作用。

2.基层社会治理困境及其形成原因 从“政府负责”到“政府主导”是党的十八届三中全会之后关于社会治理的一个重要变化，具体来讲就是从基层政府行政职能的无限延伸拓展转变为逐步推进的简政放权和对政府职能的进一步规范。 一方面，从理论上来看，基层政府并不是万能的，基层政府的作用发挥可以不断拓展但不能无限拓展。正是在这一矛盾面前，社会管理创新被用来解决政府无能无法全面覆盖的问题。然而，社会管理创新不仅需要发挥政府的主导作用，而且要发挥社会的协同推进作用，才有可能真正提升社会管理的效能。但我国社会目前正处于发育成熟期，目前的社会发育状态还不能承载这一功能，这就导致社会管理创新偏重于政府主导。尤其是在基层，由于社会协同和公众参与度不够导致基层政府面临了极大的行政运行压力。 以南通市为例，南通市社会管理创新坚持项目化推进，将任务具体分解成26个重点推进项目并建立健全了考核评价激励机制。这属于典型的以项目化运作为主导的社会管理创新途径，这种运作方式极大地发挥了政府的职能。在操作层面，项目化推进模式不断转变成政府责任的扩展和延伸，于是单纯依靠行政推动的社会管理创新模式使大部分压力集聚政府层面，在层层加压的压力型行政运行方式之下，最终导致所有的社会管理压力全部传到了各级基层政府，导致基层政府的行政运行成本大大增加，影响了行政职能的正常发挥。

另一方面，从实际操作层面来看，主要有两个方面，即政府无法包揽一切社会事务和无法面对所有的社会矛盾。 一是基层政府无法包揽一切社会事务。正如同政府对于经济运行的宏观调控无法解决所有的市场资源配置问题一样。基层政府并不是万能的，基层政府的作用发挥可以不断拓展但不能无限拓展这一点决定了基层政府在基层社会发展的实践中无法代替社会发挥作用。 二是基层政府无法应对一切社会矛盾。基层社会矛盾的处理是各级基层政府的一项重要职能。基层社会的矛盾在我国当前正处于加快转型的时期呈现出多发的态势。基层社会中各种层出不穷的社会矛盾在层层加压的压力型行政运行方式下最终汇聚到各级基层政府。 目前所呈现的普遍状况是各级基层政府直接面对基层社会矛盾，缺乏有效的中间力量发挥必要的调节作用，这些也为基层社会治理提出了严峻的挑战。 3.基层社会治理在历史与现实中的矛盾及影响 基层社会治理在目前所面临的困境及其原因既有现实的因素，也有历史的作用，是多种因素交互作用的结果。当前，基层社会治理面临一系列困境的几个主要问题有： 一是国家对基层社会的宏观管理与基层社会的自我完善之间的关系。建国后，国家对基层社会的治理需求不断增强，国家的力量逐渐延伸到县及其以下的所有基层社会中。

基层社会的自我完善功能在国家力量的延伸面前面临着一定的张力，这就为基层社会治理带来了许多新的挑战。比如，基层社会承担着完成推动国家宏观发展的任务，同时，基层社会自身也面临着满足基层社会成员各种现实的社会需求的功能，这就导致基层社会运行的成本加大，基层社会所隐含的各种矛盾得到了凸显。因此，如何有效地处理国家力量的延伸与基层社会自我功能的完善之间关系就成为加强基层社会治理的一个十分重要的问题。 二是传统价值理念的淡化与现代元素快速融入之间的矛盾对立关系。从改革开放的进程来看，基层社会的发展主要表现在经济的迅速转型，经济的迅速转型主要表现在经济发展的速度和发展模式的急剧变化。以家庭联产承包责任制为主要内容的土地经营模式的变化大大激发了基层的发展活力，以乡镇企业的迅速崛起为主要内容的乡村经济的发展进一步加快了基层经济的转型升级。同时，随着对外开放水平的提升，外来因素的迅速进入也推动着基层经济社会的变革。这些都是改革开放以来进入基层社会的现代元素，这些现代元素在一定的程度上冲击着传统的价值理念。但它们以势不可挡之势改变着人们的传统价值理念，乡规民约、乡风民俗等传统的基层社会治理工具在现代因素的快速融入中不断淡化，这些也为加强基层社会治理提出了新的课题。

三是基层干部的治理能力变化与基层群众利益诉求多元化的关系。基层干部的治理能力建设，是确保基层社会治理取得实效的一个关键因素。在层层加压的压力型行政运行体制下，基层干部面临着多方面的挑战。一方面是从上而下所传导下来的行政压力。主要集中在经济发展方面，然而这些压力的集中已经为基层政府的行政运行带来了十分巨大的成本，也大大考验着基层干部的能力素质。另一方面则是来自基层群众的利益诉求多样化的挑战。基层群众利益诉求的多样化考验着基层干部应对复杂问题的能力。加强基层社会治理必然在提升基层干部应对复杂问题的能力方面出台更多更加有效的措施，这不仅是加强基层社会治理的要求，同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个必然要求。 四是推动经济持续快速发展的要求与全面加强基层社会建设的关系。无论从宏观来看还是从微观来分析，加快推动经济发展都是当务之急。我国目前经济的快速发展不仅得益于改革开放政策的大力推行，也得益于对基层行政考核导向的特定的定位。以GDP为主导的行政考核一直成为主要的考核方式。经济发展指标的提升成为各级基层干部的主要追求目标。为了推动经济的快速发展，一些地方在发展中把经济指标的快速提升作为主要的考量。

然而，一个不可回避的问题是，任何发展都是全面的发展，发展不仅包括经济指标的提升，也包括社会的和谐稳定建设以及对生态环境改善要求的不断满足。而后者正是全面加强基层社会建设的基本要求和主要内容。当前在加强基层社会治理中所面临的一个重要问题是经济快速发展目标的完成与全面加强基层社会建设之间的矛盾。这二者之间虽然在发展的实践中导致它们之间存在一定的矛盾关系，但从我国经济发展的长远目标来看，二者之间是相互支持的。基层经济的快速发展要求不断释放基层社会的活力，从而为经济发展创造新的动力。如何有效地释放基层社会的发展活力是加强基层社会治理的一个着力点。 4.破解基层社会治理困境以及对策 社会治理是社会建设的重要内容，社会建设要走渐进式发展道路，要分领域、有层次逐步推开，某些重要的领域或者地区的改革可以通过鼓励和引导先行先试的方式进行实践探索，逐渐积累经验。当前需要从以下几个方面进行探索： 一是增强各级领导干部的社会治理能力，为加强基层社会提供坚强的人才保障基础。根据上文的分析，加强基层社会治理必须不断提升各级基层领导干部的社会治理能力。要把社会治理能力和治理水平作为政绩考核的重要内容，提升到与经济能力的要求相同的高度。

二是在正确处理政府与社会关系的同时，激发各种社会组织的活力，不断增强基层社会治理的活力。加快实施政、社分开，要优先发展各类服务性社会组织，增加政府购买社会公共服务的力度。当各级基层政府职能无法无限拓展以及基层政府面临巨大的行政运行压力之时，有选择性地扶持和培育基层社会组织的发展可以有效缓解基层政府的行政压力，减少基层政府的行政运行成本，拓展和延伸基层政府的相关职能。基层社会组织能够有效防止因为社会分化所造成的社会不稳定，在化解不稳定因素方面具有十分积极的作用。党的十八大尤其是十八届三中全会以来，政府行政改革的一项重要内容就是政府购买社会公共服务。政府购买社会公共服务的对象只能是能够有效承担相应的社会服务职能的各类社会组织。 三是进一步规范和加强行业性组织建设，为加强基层社会治理提供积极的参与协同力量。行业性组织建设是创新社会治理体制的重要内容，行业性组织在激发社会组织活力中具有十分重要的作用。规范和加强行业性组织建设有利于发挥行业自律的作用，提升社会的理性化程度，从而为其他各类社会组织的发展提供参考借鉴。 四是加强治理文化建设，为基层社会治理创造良好的舆论氛围。加强基层社会治理要积极运用传统文化中的积极因素。我国几千年的历史发展进程中形成了关于基层社会治理的一些好的经验做法，这些都可以用来为加强基层社会治理提供有益的借鉴和参考。