导读

2020年9月17日上午，2020中国城市规划学术季之“粤港澳大湾区城市空间治理”会议成功举办。中山大学地理科学与规划学院沈静副教授沈静作题为《环境公正研究进展及其在广州的实证研究》的主题报告。

沈 静

中山大学地理科学与规划学院沈静副教授

环境公正其实是一个从社会的视角来看待环境问题，以及如何来解决目前所存在的一些环境冲突的概念。今天的讲座更多的是一些概念解析，给大家提供一个观点性的认知角度。

1、环境公正的概念

环境公正的概念起源于在20世纪70年代起源于美国的低收入地区和“有色人种社区”反对安置污染源的运动。早期的环境公正更加注重有色人种的环境问题，因此最初也被称为环境种族主义。在八十年代时，环境公正运动在世界范围内广泛地开展。近年来环境公正运动的开展则相对平静一点，原因与环境公正的概念发生了一些演替有关，下面将讲述一下这个演替的过程。

“公正”相对于“公平”是一个范围更广、更带有鲜明立场性的概念，它强调从弱势群体的角度来表达诉求。目前的环境公正强调社会各阶层应该承担同样的环境风险，是社会公正在环境影响上的反映。目前传播较广泛的环境公正的概念是由美国环境保护署提出的：所有个人或社区所生活工作和娱乐的环境应该是同等清洁的，所享有的针对环境污染的保护措施是平等的，而这是无关乎种族、收入、阶级等与社会地位相关的因素。

环境公正的概念有三个方面的内涵：

1、分布公正。分布的公正主要是从客观的角度去评价社会不同阶层所承担的环境风险是否平等，或所享受的优良环境是否平等；

2、认知公正。因为环境公正与个体或群体所具有的社会文化、价值判断、种族等个体的一些认知相联系，所以这些认知也影响到对公正的认识；

3、程序公正。程序公正是环境公正的前提条件，是指个人或群体在政策法规制定、规划决策，公众参与、赔偿等制度性过程方面拥有平等的权利和义务，公正的程序可作为工具帮助个体或群体实现认知与分布公正。

2、国内外环境公正的研究进展

从几个方面梳理国内外环境公正的研究进展，首先是国外研究热点。用Citespace软件整理从20世纪90年代到2020年近期的一些关键热点问题，发现几个规律：

1、1990年代中后期

环境公正与污染物质、污染设施、暴露、风险评估、少数族裔、种族、儿童、社会运动、美国等关键词相关，这源于当时美国对于环境设施设置的关注；

2、2000-2010年

环境公正的研究与环境健康、教育、健康、建成环境、政策、感知、参与式研究、贫困、程序公正等的研究结合；

3、2010年以后

环境公正与贫困、生态多样性、生态服务、气候公正、食品、绿色空间、能源公正、收入等联系在一起。这说明环境公正运动起源于美国，并逐步从一个地方性的视野走向了全球，而且所关注的问题从最开始的污染物环境向健康、生物多样性等方面发展起来。

图 国外环境公正研究热点

对热点问题进行解析，发现目前国外环境公正的研究内容主要包括三个。

（1）空间分布公正的研究

运用数量方法，分析区域范围内环境空间差异性与社会空间异质性的相互关系，以探讨环境不公正现象在空间中的分布状态，是环境公正研究开展的实证基础。研究的议题发生过一些变化，最初的研究关注地方上排斥的土地利用方式，例如垃圾的填埋场、污染物的处理设施、污染密集型产业在空间范围内是否与移民、少数族裔、低收入群体等弱势群体的数量、比例有关。后面的研究更关注一些优质性的空间，例如公园、绿地、沙滩等“好”的环境设施与不同收入群体之间的空间关系。

除此以外，研究还关注人群和社区的能力对环境空间差异性的影响，包括居民获知信息、参与决策等能力的程度与环境优劣之间的关联性，居民获得健康与幸福能力的相关性和与社会经济权利分配的关系。研究方法从最初是统计方法，后面使用一些空间计量模型来进行了不断的优化， GIS的方法也得以应用。研究得出的结论是，在美国、德国、印度等国家，特别是在欧美国家，移民、少数族裔、低收入群体等弱势群体在污染空间中分布的人口比例高，而在高质量公共休闲空间中人口占比较低，且他们在环境决策过程中的参与程度低。

（2）环境不公正的成因和影响的研究

该方面的研究主要以认知公正为基础，分析不同国家和地区环境不公正现象的影响因素，以及探讨环境不公正状态对居民生活质量影响的研究，重点探讨对健康、就业、住房等方面的影响，为实现环境公正提供理论支持。忽略地方性的因素，关于成因的研究结论主要有三个方面：一是经济发展水平之间的不平衡。区域经济差异使得各地区对环境的投入成本存在差距，各社区的人群的经济差异造成其对环境质量的重视程度有所不同；二是不同社会主体权力关系和认知能力的差异。决策者、地方精英、原住民等各行动主体的权力和认识能力差异导致弱势一方在地方决策博弈过程中不断妥协且逐渐失去话语权；三是对少数种族、特定地域以及移民的歧视。

环境不公正的影响研究结论包括：环境不公正影响健康分布的不公正，部分相关研究发现，弱势群体的生活环境比较差，导致他们患病和死亡的风险比较高；弱势群体因生存空间环境较差而存在权力与社会网络的限制，可选择的就业机会少，就业环境更差；绅士化与城市更新过程中的社会阶层置换现象，导致原本居住于此的低收入阶层被迫搬迁至环境污染更严重的地区甚至无家可归。

（3）环境公正的实现方式研究

环境公正实现方式的研究主要是探讨程序公正的相关内容，旨在帮助决策者有效地制定相关政策和措施，推进环境的社会公正与可持续发展。早期弱势群体组织激进的社会运动以寻求环境公正，而近期更多是通过各方对话、协商的方式来实现环境公正。

关于实现方式，主要为两个方面：一是政府主导的自上而下的方式，包括用管制的政策、发展规划、物质和精神补偿、话语引导、宣传教育等；在城市规划当中考虑公共服务设施的分布、环境风险的评估，以及倡导式的规划过程，也就是现在所提倡的公共参与过程；在司法机关的一些政令和法律的制定当中体现环境公正（在美国和西方国家有的在法律当中，环境法规当中明确规定了环境公正）；学者们通过分析居民、决策者、地方精英等主体对规划、政策、法规等环境相关的官方文件的响应状况，探讨各类文件在制定与实施过程中应如何贯彻环境公正的理念。二是民间力量主导的自下而上的措施，主要是强调第三方的，例如环保组织的法律申诉、舆论扩散、专家咨询等手段，也包括专家、地方精英在环境公正的教育、法律、宣传等方面对地方的贡献等。梳理研究结论发现，实现环境公正需要两种方式相互配合，在分配环境资源时寻求多方意见而更为符合地方的期待，使地方发展走向多方共赢的环境公正状态度。另外，环境公正很多时候都关注某些特定的地方案例，这些地方的发展具有一些特殊性。地方发展的特殊性”与“环境公正理论的普适性”之间如何找到一种平衡，仍然是现存的一个问题。目前很多的环境公正实践活动往往根植于地方，从地方的实际情况出发才能取得明显的效果。

关于环境公正的研究特征，梳理发现，环境公正从开始的一场旗帜鲜明地为弱势群体表达环境诉求的运动，变为一种范围更广的、在规划政策方面的应用。另外，环境公正的理念在全球的尺度、地方的尺度，包括社区的尺度都有各自的话题，例如在全球的尺度把气侯变化、绿色能源和污染物和污染产业的跨国转移结合起来；在国家和地区的尺度关注污染物跨区域的转移；社区尺度其实有很多内容可以探讨，包括避邻设施（污染企业、污染处理设施）、环境污染、优质环境设施（绿地、公园、沙滩）与邻里健康的相关性，社区层面的环境公正运动、环境决策研究等。

目前国内关于环境公正的研究则不算很多。梳理国内相关文献得知，国内相关研究主要从2000年以后开始逐渐增多。在2000-2010年，主要以介绍西方环境公正的理论和研究进展为主；2010-2015年，由于生态文明的提出，研究将环境公正的概念跟生态文明建设结合做了一些理论方面的探讨；2015年以来则主要是对于环境公正的一些实证研究，与邻避设施、城市绿地、空间正义、环境治理等结合起来。

图 国内环境公正研究热点

国内的环境公正研究内容包括：1、分布公正研究（污染排放、绿地、公园等）；2、认知与程序公正研究（可持续发展、环境政策、环境伦理等）；3、环境不公正的相关影响研究（健康、贫困等）。国内的研究特点与国外不通，国外多从种族的角度来看，国内研究注重人口的社会经济地位的探讨（农民工、低收入人群、老年人、儿童），关注城乡差异和区域差异。

总结来看，环境公正是解决环境问题、社会问题、人口问题等的重要理论工具。目前国外环境公正研究的体系相对完善，研究内涵和范畴不断延伸，研究目标更具实践性，对环境公正的解读日益科学化与理性化，能更好地指导空间与地方向公平与可持续的方向发展。学术研究上，环境公正的分析框架将客观的环境状况与主观的地方社会背景、个体价值判断相联系，为环境分析和社会分析提供了新颖的视角。同时，环境公正的研究考虑不同的利益群体的环境诉求和对环境公正的认知过程，为环境决策和政策制定提供新的指导。实践上，环境公正为社会经济发展的重要目标之一，探索城市与区域发展的新路径，在区域协调、城乡统筹、可持续发展等战略制定中也应将环境公正的理念融入到指标选择、决策程序、政策制定中，从而实现环境在社会空间上的公正。

在我国，环境公正的议题已经有了初步的讨论，但总的研究成果还较少。但是，中国语境下的环境公正的空间分布、成因和影响研究，有助于发现环境导致的社会问题的根本原因，为相关政策决策提供支撑。公平正义为社会主义核心价值体系的重要内容，未来应将环境公正当作重要的发展目标之一，积极探索区域之间、城乡之间、群体之间环境公正的实现机制。

3、以广州为例讲述基于污染产业空间分布的环境不公正研究的实证研究

对于环境公正的研究，首先从污染产业在空间的分布来看是否存在环境不公正。使用的数据包括广州市第三次工业普查（1995年）、第一次经济普查（2004）、第三次经济普查（2013）的3期企业数据，和广州市第四次人口普查资料（1990年）、第五次人口普查资料（2000年）和第六次人口普查资料（2010年）的3期数据中的广州市各镇（街道）的人口结构相关的各项数据。

分析得知，从20世纪90年代、2000年到2010年，广州市污染密集型产业早期集中在中心城区的边缘，后逐渐向城市的外围，包括番禺或者白云、增城等地发展。

图 广州市污染密集型企业空间格局的变化

研究定义了一个污染密度指数作为因变量。污染密度指数的概念由国外相关学者提出，其实是一个缓冲区的概念，把一个污染企业，定义1000米的缓冲区进行计算。自变量是人口数据，选取人口密度、年龄、民族结构、人口稳定性、人口流动性、经济状况和文化程度指标作自变量。通过分析污染指数的分布，发现污染指数的大小在时空上呈现出从分散到集中的变化过程，中心城区的污染指数不断降低。通过该模型分析发现，90年代后期广州不存在环境不公正的现象，这个时代污染企业的空间分布主要考虑经济因素，选在外来人口和高学历人才较多的区域；2000年前后，环境不公正的现象逐步出现，高学历人口与污染企业空间分布呈负相关关系，高收入的人口多的社区受污染企业的影响较小；2010年以后，环境不公正情况开始明显。数据结果可以发现，污染密集型企业的空间分布与周边社区人口的民族构成、稳定性、文化程度等存在相关性，体现出环境不公正现象。

图 广州市污染密度指数变化分析

分析环境公正问题的形成机制，研究主要从政府、企业、居民出发。以广州市开发区为例，将广州市开发区的污染企业与周边临近社区的空间环境对应，发现：在1994年以前，工厂、居住区与乡村空间不相邻；1994-2004年出现了一些局部的空间相邻；2004-2014年，大部分地区空间相邻，出现环境冲突；2014年至今，全面空间相邻，环境冲突事件较多。

选择一些社区案例进行研究，例如萝岗区的保丽罗兰的社区，地处乐金的工厂旁，投诉较多。通过该研究发现，一方面从客观上，随着市场化改革的深化，企业的区位选择与居民的居住选择，造成弱势群体选择受污染企业影响大的地区居住，形成环境不公正现象；另一方面，弱势群体本身话语权较少，造成新建污染企业和污染设施选址其邻近社区，也是形成环境不公正现象原因之一。 随着城市的快速扩张，中产阶级的居住小区与污染空间也逐渐临近，环境冲突出现，受教育程度较高的中产阶层由于环境意识强，成为环境公正认知主体。

图 广州开发区污染企业与邻近社区空间的关系演变

4、环境公正带来的城市空间治理思考

从认知公正的角度，环境公正应作为城市空间治理的目标之一，可否考虑“弱势群体的决策参与度”“弱势群体所在区域环境污染物的比例”等与环境公正相关的指标纳入相关治理规划中。另外，在城市治理空间当中，应以积极的态度应对不同人群的环境诉求，迎接环境挑战。

在分布公正方面，城市空间治理中，应考虑环境设施、有毒有害设施、基础设施、空气污染、优质环境设施等考虑不同人群社区之间的平衡布局。另外还需要考虑城乡和区域之间的环境资源公平的配置。

环境公正更重要的是要实现程序的公正。对于预计造成环境影响的重大项目决策，或者与环境相关的约束性规范与条例的制定过程中，决策团队可通过立项、举行讨论会、创建网站以及建立专门的管理机构来采纳与听取大众的意见，以实现环境公正。自然资源利用、产业发展、规划决策、住房、健康、交通、基础设施建设等方面可通过协商性的、双边讨论的过程来体现环境公正。在粤港澳大湾区的跨界污染治理和相关环境影响项目中，也可考虑将双边协商程序化。

供稿单位：华南理工大学建筑学院