2013年，党的十八届三中全会提出要全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。2017年，中共中央、国务院做出《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，旨在全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。2019年，党的十九届四中全会对推进治理体系和治理能力现代化做了全面部署，会议审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

在大步迈向“两个百年”的新征程，“国家治理体系和治理能力现代化”这一议题被放在前所未有的高度来审视推动,“基层治理现代化”更成为重中之重。基层人大是我国基层的地方国家权力机关和民意机关，在推动基层治理体系现代化过程中，基层人大与人大代表如何明确站位、主动作为、系统推进、发挥积极作用，正是本文探讨的内容。

一、人大代表参与基层治理现代化的必要性

（一）对基层治理重要性的理解与把握

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视基层治理工作。针对近年来基层社会治理面对的新情况新矛盾新挑战，习近平总书记多次做出重要指示，强调党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举。习近平总书记的一系列重要讲话，为进一步推进基层社会治理现代化指明了方向，提供了遵循。

为什么中央如此重视？这是因为基层（特别是区（县）街道（镇乡）两级）是国家治理、地方治理的微观基础，提高基层治理现代化水平/推进基层治理创新是推动国家治理体系和治理能力现代化的根本路径。

我们必须正视历史与现状：一方面，从“管理”迈向“治理”，基层治理体系不够完善，特别是能代表基层群众利益参与社会治理的组织和机制并未真正形成，平等参与、协同互动的社会治理格局尚待构建；另一方面，随着各项改革进入深水区、攻坚区，基层社会矛盾凸显，困难问题多发，环保、生态、土地流转、拆迁、基础建设、社会保障、医疗卫生、教育等方面治理任务繁重……

“上面千条线，底下一根针”，中央顶层设计和上级决策部署能否具体落实实现、落细、落地，取决于基层治理体系与治理能力。这就迫切需要加强基层社会治理创新，推进基层治理体系和治理能力现代化。

（二）厘清基层治理现代化的意涵

从政府“管理”到“治理”，从“控制”到“服务”，“中国之治”旨在通过提升国家治理体系和治理能力来满足人民群众对美好生活新期待。

我们有必要厘清一个概念——什么是社会治理现代化？国内的研究学者俞国平、陈雪冬、陈振明等对此皆有不同的阐述，但归结到底可以形成一个共识：“社会治理现代化”是国家、政府、公民、社会、市场等多个主体，凭借协商、沟通、谈判等合法渠道，制定和执行公共权力和政策，实现对公共事务的高效管理，最终实现公共利益最大化。

我们还必须读懂“基层治理现代化”意涵——基层治理现代化，包含“主体”、“状态”、“领域”、“过程”等重要纬度，从“状态”来看，基层治理现代化包括了理念、体系、能力、方式、过程、结果等全方位的现代化；从“领域”看，其涵盖了“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局在基层的全部实践。从“过程”来看，这一现代化是一个长期的、动态的过程。

基层治理现代化的根本目的，是在创新引领下，持续推动治理重心下移，以基层改革支撑全域改革，以基层发展带动全域发展，以基层稳定支撑全域稳定——这是时代对“基层治理现代化”的所赋予的重望。

（三）人大代表参与基层治理现代化的必要性

长期以来，人大定位于监督“一府两院”的政治功能，并非是社会事务的治理功能。但基于人大的法定职权和社会治理的现实需求，在“一核多元”的现代化治理体系中，人大、人大代表的参与极为重要，是不可或缺的。

1.法定职权的赋权

习近平总书记在全国人大成立60周年大会上明确指出，人大制度是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。

十九大的报告明确指出，我国的社会治理体制是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障，这明确了政府是治理主体。那么，监督治理主体、督促科学治理、协同公众参与、强化法治保障、推动治理落实，这是人大的法定职权。

一方面，人大代表通过参与社会治理推动和落实联系群众制度，体察民情，了解民意，把群众的所想、所急、所盼，通过议案建议和审议发言等形式积极反映，为党委、政府的科学决策提供参谋和依据。

另一方面，人大代表通过专项调研、执法检查、代表视察等形式开展工作，参与社会治理能够拓宽人大建言献策的渠道，加强对社会治理的指导、监督。

2.基层治理的现实需求

随着我国城市化发展，经济、人口的发展变迁，新情况、新问题越来越多，社会治理难度也越来越大，一方面，基层群众的民主法治意识日渐增强，利益诉求日趋多样；另一方面，大量的社会矛盾集中在基层，亟需创新载体及时调处和化解。

人大代表既代表国家又代表人民的独特角色优势，使之受到各界高度重视，被视之为“桥梁”和天然的治理人。

人大代表的产生是由选民直接选举产生，工作在本选区，生活在选民中，与人民群众有天然联系，能够直接听取群众意见、反映意愿，化解社会矛盾，有助于实现治理的人民性。

人大代表来自各行各业，除党政领导干部外，还有一线工人、农民、知识分子、新阶层人士，这种组织设计最能反映社会不同方面和不同阶层的多样性诉求，有助于实现不同利益相关人群的调和和融合，实现治理的融合性。

人大代表直接参与各项公共事务的监督和治理，直接参与重大问题和民生问题的决策，体现了对公民民主权利的落实，将激发公民参与公共事务的热情，增加人民对基层政府的信任和支持，实现基层有效治理。

因此，人大代表参与社会治理现代化实践，将有效推动多个治理主体有效融合，便利搭建群众参与公共事务和基层治理的平台，有利于形成以社会为中心、群众为本位的协同治理机制。

二、人大代表参与基层治理现代化的实践路径与成效

人大代表参与、推动基层治理现代化的实践，即是人大代表勤勉履职的过程，也是基层人大参与社会治理、推动和落实联系群众制度的重要举措。

（一）人大代表参与基层社会治理现代化的途径

按照我国人民代表大会的制度安排，人大代表参与基层社会治理的既有途径主要有两个：

其一，是参加人民代表大会，审议“一府两院”工作报告、计划报告、预算报告以及人大常委会工作报告。“一府两院”每年的工作包括基层社会治理的各项工作如何开展，要经过人大代表审议后表决通过才能赋予实施。人大代表可结合自身的在日常履职过程中收集到的人民群众的各种意见和建议，对相关工作进行讨论监督，对存在不满意的地方，或者意见不一致时，可以在讨论时提出建议、批评和意见。人大代表也可以通过提议案的方式，对不同领域产生的新问题、新变化、新观点、新变化，提出书面建议参与社会治理工作。

其二，一年一度的人代会一般在1周后结束进入闭会期。因此，人大代表大部分的履职是在闭会期内，主要是参加各级人大常委会组织的视察、专题调研、执法检查、列席常委会会议等等，其中有相当部分是涉及基层社会治理的事项，人大代表通过参加此类活动，对基层社会治理有关方面的工作进行了解，并提出建议、批评和意见等。

但在新的时空背景下，各界希望，代表能将人大代表的身份、职责时刻记挂在心，注意一言一行，真正做到人大代表的意识内化于心外化于行，紧密联系群众，参与基层治理，常态化、专业化、全天候履职，而非仅是会议代表、发言代表、视察代表。

因此，建立和完善人大代表参与基层治理的有效平台，深化落实代表联系群众机制，推进代表履职和参与基层治理的机制化、规范化，让代表参与基层治理成为人代会闭会期的常态履职形式，成了各方推进基层社会治理现代化的实践方向。在这方面，厦门市做出了大量积极且有益的探索，形成了“厦门经验”。

（二）人大代表参与基层社会治理现代化的厦门经验

人大代表参与基层社会治理现代化进程，首要是建立和完善有效平台，深化落实代表联系群众机制，让代表在闭会期的常态化履职有制度保障。

1.深化落实代表联系群众机制、推动常态履职的厦门实践

党的十八大以来，厦门市各级人大把充分发挥人大代表的桥梁纽带作用，密切与人民群众联系作为一项重要内容来抓，“双联”（常委会联系人大代表、人大代表联系人民群众）制度不断创新完善；依托代表联系人民群众工作平台，组织各级人大代表密切同人民群众的联系，常态履职，积极参与基层治理现代化进程。

2018年，厦门市人大常委会下发《关于完善人大代表联系群众工作平台的通知》，2019年又出台《关于厦门市人大代表活动经费管理使用的意见》，积极在代表和群众之间搭桥铺路。

在精耕制度创新、注重服务实效外，厦门市根据“点面结合、上下联动”的思路，一方面按照就近就地、结构合理、规模适度的原则，将在厦的各级人大代表共2227名编入代表联系群众平台，形成相对固定的梯形联系网络；另一方面，发挥教师、医生、法律服务等领域代表的优势，在企业、学校、医院等设立5个行业联系点，为群众开展特色服务。

如今，全市6个区38个镇（街）均建立代表联系群众活动室，实现了活动室全覆盖；全市共设立活动站442个，其中各村（居）437个，在企业、学校、医院等共设立5个，基本实现代表联系群众工作平台全覆盖。

一个个基层代表活动室（站），还推出了各具特色的代表联系群众品牌，形成一批好经验好做法。这些活动室（站）成为宣传党的路线方针政策的重要阵地，成为推动解决人民群众热点难点问题的重要平台，2019年共收集来自群众的问题建议4038件、推动解决3275件，全国、省人大常委会领导称“厦门的做法值得推广”。

2.“做到真联系，取得真效果”——人大代表参与基层社会治理实践的基层样本

在宏大的叙事背景下，让我们把视野缩小，选取一个厦门基层样本剖析，了解其运行机制，亦能清晰人大代表如何参与基层社会治理现代化实践以及取得的成效。

金山街道位于厦门市湖里区，辖区总面积13.8平方公里，总人口19万，其中流动人口11.3万。街道下辖9个社区，其中3个纯城市社区、3个混合型社区和3个“村改居”社区。现有福建省人大代表2名，厦门市人大代表7名，湖里区人大代表26名。

（1）硬件、软件、机制三个规范，全心搭建代表履职平台

金山街道现有人大代表联系群众活动室一个，活动站做到社区“全覆盖”。 根据湖里区人大常委会关于推进人大代表联系群众活动室（站）规范化建设的通知要求，这些室（站）严格按照八有（有固定场所、有统一标志、有规章制度、有办公设备、有代表信息、有代表工作牌联系卡、有学习资料、有专人管理）的标准规范建设，另外，9个社区活动站做到了“五统一”——统一制作活动站铜牌，统一推荐购买学习书籍，统一规章制度、统一人大代表活动记录簿，统一代表工作牌联系卡。同时，福建省三级人大代表履职平台APP应用，也延伸了代表联系群众的触角，为闭会期间高效履职搭建了平台。

街道人大工委开设了街道人大微信号，统一设立选民意见箱，线上线下齐头并进收集选民意见。选民可点对点找到人大代表，随时随地反映问题，让人大代表履职渠道更加畅通、及时。严格建档归档，建立一人一档代表履职档案，完善人大工作内业资料。

同步规范的还有联系机制。省市区三级人大代表进行混合编组，根据代表业务专长和关注点组建履职活动小组，定点、定时、定人进驻活动室。街道固定每月15日（遇到周末顺延）为省市区三级人大代表接待日，各社区人大代表联系群众活动站每月安排1-2日为区人大代表接待日。按照事前有公告、事中有记录、事后有整理反馈的要求，有序开展工作，组织代表与群众、选民面对面，切实加强与群众的联系。

2019年，街道和社区活动室（站）接待群众160余人，收集意见56条，对于办理较简单的，直接由街道（社区）活动室（站）进行交办；对于涉及事项较复杂的，则由代表根据选区、职业等特点，主动认领调研，并在人大会期间以代表意见建议方式提出。

（2）代表参与基层治理现代化实践，五个助推促发展

人大代表参与基层治理现代化实践，有个极大的特点——能主动结合基层党建，将基层党工委的工作目标、思路与人大代表的常态履职相结合，搭建党工委决策和人民群众意愿充分结合的桥梁，确保“代表议政日”有主题、有方向、有实效。

代表常态履职，助推经济健康发展——近年来，省、市、区三级人大代表依托代表联系群众活动室（站）集中开展“助力双千亿，推动高质量发展”主题活动，经视察、调研、研讨，人大代表们分别提出了“加快中小企业信用担保体系建设”、“实施中小企业优秀人才安居工程”、“扶持湖里区影视戏剧产业发展”、“利用好厦门东海域资源打造富含两岸元素的海上旅游”等一系列极有价值的建议和意见。

人大代表参与，各治理主体协调有力，极大促进全街经济发展。2019年全街主要经济指标保持增长趋势，财政总收入30.3亿元、同比增长26.9%，引进内资230.4亿元，合同利用外资5.9952亿美元。

发挥代表带头模范作用，助推小区提升——2018年湖里区人大常委会作出《关于推进城市居民小区治理工作的决定》，金山街道有22名在职党员人大代表到社区报到，亮身份、认岗位，担任社会组织负责人，投入小区治理。区人大代表夏江平主动参与达嘉馨园小区治理，带头当好小区治理政策的宣传者，带头当好小区绿化美化整治的参与者，带头当好慰问困难家庭的孝心示范者，带头当好和谐家园的守护者。锦绣金山小区、达嘉馨园小区的党建引领小区治理得到了中组部、住建部、民政部、司法部的肯定。

疫情防控期间，市人大代表、金安社区党委书记吴丽敏带领社区党员、志愿者、居民，线上线下齐发力，筑牢社区防控安全线。其群防群控成效，获得国务院联防联控机制工作指导组肯定，吴丽敏被省委组织部作为全国拟表彰的抗疫一线先进典型推荐至中组部。

发挥代表联系沟通优势，助推重点项目征迁——在一些重点项目的征迁上，人大代表联系选民群众的纽带作用和人脉优势可以发挥积极效果。例如，2018年11月，街道人大工委组织辖区内省市区人大代表走进旧村整村改造项目高林-金林社区片区指挥部，代表们除提意见与建议外，在日常还充分发挥自身优势，努力协助工作组做好征迁政策的宣传解释——经常加班加点与征迁户沟通到凌晨，为征迁的顺利推进提供助力。

区人大代表林急率先在补偿安置协议上签字，带动亲戚朋友早日签约。安置房返迁，他带领其他居民拿钥匙进驻，三个月内200多户居民顺利入住金林湾花园A区，解决了12年来的历史遗留问题。

区人大代表、五通社区居委会主任沈志刚积极协调解决社区发展规划、集体经济发展、安置房选址、民俗用地规划和子女读书就业等问题，赢得居民的信任，实现在80天内完成了浦东整社15.2万㎡，仑后社20万㎡的签约工作。

在林急、林加法等人的努力下，高林金林片区一期西村、路下社77天完成整村签约，二期黄厝42天完成整村签约，田中央社、后门社22天完成整村签约，不断刷新金山街道征迁新速度。

人大代表们关心失地居民生活出路问题，探索由社区主导、国企参与、全民入股、金融支持、政府扶持的项目建设机制，推动高林-金林社区发展中心项目率先全市以协议出让（限制性）方式取得用地，总面积近2.5万平方米、建筑面积13.8万平方米，项目将为高林、金林村民量身打造“金饭碗”，创造永续发展的财产性收入。

用好评议权，助推城市品质提升——“评议”是代表履职的法定义务，在实践中大胆运用，让街道办事处和相关部门感到“压力”，助推办事处改进工作。比如，街道人大工委组织对辖区垃圾分类工作进行评议，代表们敢于直言，针对垃圾分类工作难度比较大、居民素质提高和意识增强过程比较长的现象，建议加强宣传教育，出台制度化的处罚办法；针对转运环节多家运作、效率低下的问题，建议加大投入力度，加强部门之间的协调配合，既提升了垃圾分类整体工作水平，也使街道人大评议工作取得良好效果。

2019年金安社区垃圾分类模式获得国家住建部、省住建厅等部门高度认可，作为全省垃分工作现场会观摩点，李德金副省长对社区党建引领、垃圾分志愿服务、环保课堂等创新做法给予充分肯定。

以人为本服务群众，助推补齐民生短板——以人为本，围绕选民关注的热点难点问题，加强监督积极作为，是代表们参与基层治理现代化实践的最大关注点。例如，针对居民买菜不便，代表建议将存在极大安全隐患的金山旧货市场推平，新建金山社区综合菜市场以满足居民生活需求。针对未批办幼儿园安全管理问题，代表们建议要进一步优化教育资源，不断加大教育投入，稳步推进辖区学校布局调整。

三、人大代表参与基层治理现代化存在的难点和问题

(一)代表履职意识、参与治理能力有待加强

必须看到人大代表来自各个不同的工作岗位，知识结构、社会阅历、工作历练各不相同，导致各自站位、观点、能力、水平存在较大的差别。有些代表有履职的热情和愿望，但因自身素质和思维能力的约束，对全局工作动态把握不深不透，抓不住问题的重点与实质，无法清晰准确表达见解、观点，提不出建设性的意见与建议。有些代表公务繁忙，参与人大闭会期间活动较少，履职效果不佳。因此，正视代表在履职能力、履职意愿的差异，完善履职培训、统筹安排分组议政，这就对基层人大工委提出较高的要求。

(二)部分议案办理不力，政府重答复轻落实

提交议案，是人大代表参与基层治理现代化实践的重要方式。日常中，客观存在个别承办部门对办理工作重视不够，出现“文来文往”、“重答复、轻落实”现象，一些承诺迟迟得不到兑现落实，一纸答复就算了事，这会导致人大参与社会基层治理的成效不彰。因此，建议人大对于政府部门承办议案的督查力度也应有所加强，要有必要的制约措施。

（三）人大代表参与基层治理的主动性需继续加强

必须重视人大代表联系群众活动室（站）的作用——它是代表联系群众的桥梁，是人大代表履职的培训站，是社情民意收集站，更是为人民群众服务的站点。

一些人大代表对室（站）的定位还停留在信访接待这一层面上，影响了整体作用的发挥。有些少数人大代表除定期接访活动外，在其他时间里，也较少深入群众，深入了解民情民意，当然也影响评议、监督、议案的效能，也就缺乏对推进基层治理现代化深入思索。

四、强化人大代表参与基层治理现代化的对策和思考

人大代表参与基层治理现代化实践依然处于一个动态发展的过程。就本文而言，笔者认为要重点做好以下几点：

（一）意识站位，代表需明晰角色与治理理念

一个有效的现代化治理体系，要在党委领导、发挥政府主导作用的同时，广泛调动社会各方面参与治理的热情，凝聚各方面力量，提高基层群众自我管理、依法自治的能力和水平，实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动。

人大代表在参与基层治理现代化的实践中，必须牢牢把握：党是推进基层治理现代化的核心力量，政府是治理主体，人大代表在治理实践中起监督、沟通、协调、服务的作用，到位不越位，有为不乱为；在基层社会治理现代化进程中，积极响应“党建引领”的号召，紧密联系人民群众，服务人民群众，维护人民利益，解决社会矛盾，主动维护社会和谐。

（二）做好制度保障，增强人大代表履职能力建设

1.增强能力，提高素质，是发挥人大代表作用的内在基础

要高度重视、科学安排代表学习培训工作。将代表学习培训分为会前培训、届中培训两个阶段。在新一届人大代表当选后，在人大一次会议上对代表进行集中培训，使代表特别是新当选代表尽快了解熟悉人大基本理论和会议基本程序。人大一次会议后，及时安排届中培训，主要是针对代表履职提供“知情知政”培训和为代表小组开展活动创造条件的“专业知识”培训。在每次视察检查前，各代表小组都集中组织学习相关法律法规。此外，还应想方设法不断拓宽代表们的学习渠道，扩大知识面，便于参与基层治理现代化的实践进程。

代表本身也应将人大代表的身份、职责时刻记挂在心，主动加强学习，增强沟通能力，不断提升自身素质以满足常态化履职需求。

2.提高地位，树立权威，是发挥人大代表作用的重要保障

要强化代表建议督办机制，以解决问题为目标，以代表满意为标准，不断提升代表建议督办实效。在督办过程中，注重督促承办单位加强与代表的即时沟通联系，防止出现“重答复、轻办理”现象，建立民意收集、交办、跟踪督办、落实反馈工作机制，有效推动代表建议办理工作由“代表对答复满意”向“代表对办理过程和办理结果满意”转变，确保群众反映的事项“件件有着落、事事有回音”。

这是因为，人大代表直接参与各项公共事务的监督和治理，体现了对公民民主权利的落实，应努力激发公民参与公共事务的热情，增加人民对基层政府的信任和支持，实现基层有效治理。

3.重视权利，加强监督，是发挥人大代表作用的重要举措

监督、视察、调研是代表法定义务和权利，也是参与基层治理实践的重要途径、手段。基层人大应坚持围绕党委政府的中心工作，科学安排代表视察，切实增强人大监督、参政履职的实际效果，让代表的视察、调研等工作能够深入基层，直面核心问题，广泛听取群众意见建议，代表的评议、提案针对性就更强，导向性更明确，成效更显著，推动力自然更大。

重视人大代表的权利和义务，加强其监督能力建设，为其常态化履职提供根本性保障，这对于代表参与基层治理现代化实践有极为重要的意义。

4.信息沟通，重点通报，是发挥人大代表作用的必要条件

要做好信息沟通，及时向代表传达各级党委和人大会议、文件精神，通报有关重大事项，定期传递信息资料，邀请列席会议和参加视察、调查、执法检查等活动，为代表知情知政、依法履职创造条件。

（三）探索制度创新，服务代表参与基层治理现代化实践

1.继续完善代表联系选民制度。对代表每年走访选民的人数、时间、方式和内容等作出具体规定，进行规范。做好代表述职评议，完善履职激励机制，要做好代表向选民述职和选民对代表履职评议工作，增强代表履职的压力和动力，对参与基层治理中积极性高、履职能力强、作用发挥好的代表，可由选民提名连任，人大及有关方面还可以推荐承担更重要的职责。

2.建议建立议案评审制度和督办制度。对不符合议案标准，没有调查数据，应付了事或者建议内容泛泛而谈的建议案不予受理。建议实行过程督办跟踪制，前期、中期、后期的督办全程管理。

3.加强调查研究，改进调研方法。注意把全面调研、专题调研、抽样调研和上下联动、联合视察、分组视察、专项视察结合起来，根据视察对象不同、调查内容重点不同，采取不同的工作方法。围绕基层治理、民生实事每年确定2-3个重点调研事项，力求选题要“精”，问题要“准”，集中力量，督促重点解决，切实维护人民群众的利益。

总结：切实认识人大在基层治理中的重要角色，充分发挥人大在基层治理现代化中的作用，推动人大代表积参与基层治理现代化实践，是全面深化改革背景下提升基层现代化治理能力的要义。面对新时代、新形势、新要求，依据新思想、新理论、新战略，人大代表应利用自身职权积极参与社会治理，切实推动基层治理能力现代化，推进社会善治。

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