根据马克思的观点,国家作为从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量,它的本质是一个阶级压迫另一个阶级的工具,它的产生虽是历史文明的进步,但却是不得已的产物。国家可以利用自己作为国家主权的惟一代表的身分将人民赋予其管理社会的权力无限制的膨胀,从而使权力发生异化。因此,如何对权力行使有效的制约就成为西方政治思想家们一直以来致力于研究的主要问题。罗伯特·达尔是一位独辟蹊径的思想家。他继承了托克维尔的以社会制约权力的思想遗产,精妙地阐述了对权力的社会制衡机制,从而能够使生活在自由和民主制度下的人们得以免受国家强权的干涉,保持相当的自主性。

一、对“三权分立”理论的批评

自由是人类永恒的价值诉求,人类自始至终都在为这一目标而奋斗。因此如何制约国家权力、如何保障公民的政治自由不被掌握国家权力的人侵犯就成为每个时代的思想家们研究的主题。在西方,自从柏拉图、亚里士多德以来,为了保障公民的政治自由,对权力制约的研究一直局限于政府内部自身的制约,由此形成了古希腊罗马的混合政体理论、洛克的阶级分权理论以及孟德斯鸠的三权分立理论。此后,以权力制约权力的“三权分立”原则就成为西方资产阶级国家宪政的主要原则,成为制约权力滥用的首要方式。这一点直至达尔之前几乎没有改变。达尔首先对这一原则进行发难,从批评“麦迪逊式民主”中蕴含的一系列定义和假设出发,批判了以前将“三权分立”原则作为制约权力的必要条件的观点。

达尔在其《民主理论的前言》中认为,麦迪逊式的民主理论是要建立一种非暴政的共和国,尤其是要防止多数的暴政,因此民主理论就是这样一种努力,“它旨在成功地在多数人的权力和少数人的权力之间,以及所有成年公民的政治平等和限制其主权之间,达成某种妥协”[1](P. 1)。那么如何达到这种妥协以防止暴政呢?麦迪逊提出要有一种外部制约,因为如果不受到外部制约的限制,任何既定的个人或个人群体都将对他人施加暴政;因为所有的权力(无论是立法的、行政的还是司法的)聚集到同一些人手中就意味着外部制约的消除,而外部制约的消除导致暴政;因为如果不受到外部制约的限制,不是少数人将对多数人施加暴政,就是多数人将对少数人施加暴政。正因为如此,对于一种非暴政的共和的存在,至少有两个必要条件:一是必须避免所有的权力———无论是立法的、行政的还是司法的———聚集到同一些人手中;二是必须对宗派加以控制,以致他们不能采取不利的行动,损害其他公民的利益,或者损害社区的持久、凝聚的利益。为此,麦迪逊主张要在宪法上限制权力,而这主要是通过宪法上的分权与制衡来实现。

在达尔看来,麦迪逊式的论点并不能成立。从实践上来说,有的实行非暴政的共和国其实并没有实行分权,比如英国;还有的国家的领袖显然受到了制约,但依然导致了暴政。因此,“有权力的少数,或以大众为基础的独裁领袖,是否会耐着性子不建立暴政,显然同宪法规定的分权体制存在与否没有关系。”[1](P. 27)从理论上来说,麦迪逊式的论点也是不恰当的,因为,第一,麦迪逊式的论点并未证明、也不可能证明,领袖之间的相互控制足以阻止暴政,并必然要求要像美国宪法那样规定分权的体制;第二,麦迪逊式的论点要么夸大了宪法规定作为一种外部制约的重要意义,要么误解了制约行为或控制行为的概念中所隐含的心理现实,完全否定了良心在制约中的作用;第三,麦迪逊式的论点夸大了其他特定的政府官员对政府官员的特殊作用,在阻止暴政的重要性上,他低估了存在于任何多元社会中固有的社会制衡的重要性。因此,是否实施分权体制并不是阻止暴政的必要条件,如果没有了社会制衡,单靠官员之间在政府层次上的制约并不必然就能阻止暴政;如果有了社会制衡,是不是任何麦迪逊体系中的政府层次上的制约对于阻止暴政都是必须的,这一点也是令人生疑的。为此,达尔提出,只有社会的制衡才是根本的。

实际上,麦迪逊本人并不反对社会制衡,他在《联邦党人文集》第10篇中通过对“党争”的分析恰恰说明,在大型共和国内,人口差异及数量繁多的党争有利于促进共同利益,自由的共和国不仅有赖于政体形式,从更广泛的意义上讲,还有赖于多元主义社会的生成。而且,麦迪逊从来也没有声称美国式的权力分立为防止暴政所必不可少。维尔认为:“达尔所再现的‘麦迪逊主义’似乎仅仅关心一种抽象的权力分立的政制学说,这种学说自身会减轻政府中的暴政倾向。但麦迪逊事实上非常意识到‘诸多社会力量’的重要性,以致不能这样来讨论麦迪逊……麦迪逊并不那么关心权力分立的重要性,不像他对另一事实的支持,即必须修改权力分立并以反映了社会诸多因素的制衡来支撑。”[2](P. 291)而事实上,达尔也并不认为麦迪逊对非暴政共和的必要社会条件是漠不关心的,只是麦迪逊“首要关心的是预先规定的宪法控制而不是实际运作的社会控制,是宪法的制衡而不是社会的制衡”[1](P. 112)。因此,达尔和麦迪逊的区别关键在于宪法制衡与社会制衡何者为第一性的问题。

二、社会制衡的思想

达尔是行为主义的主要代表人物,他通过对西方多元社会的民主实践的考察发现,现代社会是一个追求民主的社会,是一个价值多元、利益多元的社会,任何人、任何集团、任何组织都不可能通过压制某种价值、某种利益的方式实现统治的目的。尤其是当今各种利益集团的出现,它们相互独立,具有相对的自主性,为追求自身的利益和自我满足而积极参与社会生活,构成了政治生活中个人和国家政治联系的中介。国家在整个政治体系中的地位已经发生了变化,它不再是至高无上的,也不再是国家主权的独一无二的代表,社会上存在着多个权力中心,权利的分配并不是等级式的,而是对抗式的。因此,国家的权力要受到各种多元性政治权力的制约,权力的集中必须受到社会的限制。

其实,达尔反对“三权分立”理论并不是反对在政府层次上以权力制约权力的制约方式,而是反对将宪法层次上的分权作为制约政府的根本性必要条件的观点。在他看来,“宪法的”一词的确很难定义,他所谓的“宪法的”一词意指“政策决定过程的决定因素,包括那些影响着政府官员中控制权合法分配、类型与方法的先赋规则”[1](P. 186)。对于一个现代政府来说,面对纷繁复杂和瞬息万变的社会现象与社会事实做出适当、有效、迅速的决策是必须的,因此宪法因素也是重要的,其中包括一个由长期就职的专家组成的官僚机构形成的代议机构、一个对决策和个人之间的冲突进行裁决的司法机构,以及一个协调各种机构做出的各种决策的专门的官员群体,这个群体由能够在选举期间成功地竞取高位、掌握大权的领袖来承担。所有这些专门群体都是一个多元政体的组成部分,它们都有其自身的利益诉求,都依赖于其组织的长久性、收入和合法性。在这个意义上,“它们必须以权力的分离为标志:它有立法机构、执行与行政官僚机构和司法机构,这些机构又依次被划分为各种亚机构;在这个意义上,每一个多元的政治体制也是一个制衡的机制,有众多的官员群体彼此相互竞争、冲突。”[1](P. 188)因此,宪法上的分权与制衡对于多元政体来说也是必不可少的。

关键在于,这种分权与制衡体制仅仅是为了工作的便利而实行的职能上的分立,而对于防止暴政来说并不就是制约权力的决定性力量,麦迪逊式的民主试图通过宪法上的分权制衡防止多数人的暴政,保障少数人的权利与利益,这是不可能的。实际上,宪法规则在维持民主方面不是关键的、独立的因素;相反,规则本身似乎是根本的、非宪法性因素的函数。少数人的权利能否得到保护的主体因素必须要到多元政体的特征中去寻找,多元政体的社会条件存在越充分,任何少数由于政府行动减少其最有价值的自由的可能性也就越少。因此达尔说:“在当代世界上的形形色色的多元政体中,少数人由于政府行动而受到虐待的程度,几乎完全依赖于非宪法因素;的确,如果宪法因素不是完全不相干的话,其重要性与非宪法因素相比较,也是微不足道的。”[1](PP. 185~186)由此可见,达尔实际上是在宪法制衡和社会制衡之间做出了一个权重,认为,对于权力的制约,一个社会的先决条件要比宪法的先决条件更为根本,因为宪法制衡只是人为设计的一种机制,而人们却不能设计一个社会,因此在缺少一定的社会先决条件的情况下,任何宪法的制度性安排都不可能产生一个民主共和国。而且,宪法的维持还要靠一个民主的社会环境,而不是宪法创造了民主的社会。

因此,说美国是因为有了宪法才保持了民主,这本身就是本末倒置,如果说这个社会基本是民主的,宪法才保持下来,这才符合实际。实际上,正是因为存在着多元统治的必要条件,才保证了旨在限制领袖权力的宪法能残存下来,而各种各样的宪法形式也只是能够不断的受到调整并适应于正在变化着的对权力的社会制衡罢了。因而,一个由各种独立的、自主的社团组成的多元社会能够对权力构成一种社会的制衡。达尔在《多元主义民主的困境》中描述了独立的社会组织在民主中的制衡作用:“在民主国家当中,至少在大规模的民主国家当中,独立的组织十分必要。只要民主程序在像民族国家那样大规模的国家当中被采用,自治的组织就一定会产生。然而,这些组织并不仅仅是民族国家政府民主化的直接结果。它们对于民主程序自身的运行、对于使政府的高压统治最小化、对于政治自由、对于人类福祉也是必须的。”[3](P. 1)

三、政治权力的多元化

政治制度的结构分为两种模式:等级制的模式和对抗性的模式,因此,权力分配方式也分为两种,即等级式的权力分配方式和竞争式或对抗式的权力分配方式。正如维尔所说,任何组织性的结构都是由等级结构和同等结构两部分组成,而且在实践中,单一的、完美的等级结构或同等结构很少实现,大多数组织都是两种结构因素的结合。尽管如此,在任何政治结构中,这两种模式都不可能处于同等的地位,其中总有某一种因素占据首要位置。同样,权力的分配亦是如此。比如,西欧中世纪封建社会的政治结构从总体上说是等级性结构,它有一个权威性的命令链条,整个社会生活的方方面面都要完全服从于单一的权力中心,即君主的权威。但是,贯穿整个中世纪的教权与王权的斗争的二元权力结构又充分体现了政治结构中对抗性的因素。

而且,欧洲的某些自治性公国的政治组织本质上也是多元主义的,以及贵族、中世纪后期出现的城市市民阶级的力量都显示了权力的多元化状态。再比如,古代雅典的政治制度是实施对抗性原则的典范,各种机构相互依赖并且其职能是联系在一起的,所以过分的集中权力是不可能的,每种机构都能对其他机构实行监督。因此,“古代雅典可能是世界历史上第一个建立稳定、有效的民主政治的国家,并且值得赞扬的是,它开创了一种通过制衡的方式控制权力的制度结构。”[4](P. 99)。然而,雅典的民主是非常局限的。因此,也可以说雅典的政治结构是一种权力集中在占人口极少数的公民手中的贵族政治。

然而,比较这两种政治制度我们可以看到,在一个以政治权力多元化为主的雅典社会,空前繁荣的民主政治、宽松平和的自由氛围创造了灿烂辉煌的古希腊文明,那里成为以后乃至今天现代社会思想的滥觞;而在以等级制权力模式为主的中世纪社会则成了整个西欧历史上的黑暗时代,人的权利、自由、平等、民主等一切价值均遭到了史无前例的压制。因此,是否实行一种对抗性的权力模式对于权力的制约、对于民主社会的实现就是至关重要的。这是经过西方历史实践证明了的真理。20世纪,在政府组织内部,等级结构的原则重新崛起。

无论是英国首相权力与威望的增长形成了一个“首相的政府”,还是法国第五共和国宪法的颁布,亦或是在严格践行“三权分立”原则的美国总统权力的巨大增长,行政权似乎都居于一种核心支配地位,宪法的分权制衡作用似乎已失去了其效用。面对此种情况,达尔提出,宪法的制衡对于权力的制约作用并不是首要的,关键在于要通过多重独立的社会组织提供一种相互控制的社会机制,从而有效地抑制等级体系和支配,社会的制衡是比宪法的制衡更为重要、更为有效的制约途径。

麦迪逊和达尔各自强调了权力制约的某一个方面,尽管它们都不否定另一方面的制约作用,但也难免会走向极端。实际上,对权力的制约要依靠政治权力的多元化,依靠一种对抗性的权力体系的存在。这一体系既包括宪法上的分权与制衡,如“三权分立”,也包括社会组织对国家权力的制约,如利益集团,同时还包括各种社会力量之间的相互制约等三个方面。

第一,宪法上的分权与制衡国家权力。这是从政府自身组织结构内部进行的制约。西方现代立宪政体实行的分权制衡原则就是将政府职能与权力分配给不同部门,并使各部门之间的权力形成相互对抗的状态,彼此之间相互制约,同时又保持平衡,权力系统的某一部分不应凌驾于其他部分之上。这样,通过各种权力之间的相互制约,任何越权的行为都必然会被其他部门制止,而且每个部门自始就得担心受到其他部门的干涉。分权制衡是针对一个不能完全信任的政府所采取的旨在防止专制、腐败和不当行为的制度设计。实践证明,这一制度在保障公民的政治自由、防止专制方面起了很大的作用。

第二,多元的社会权力制约国家权力,即达尔的社会制衡。也就是打破以前国家是惟一的主权体现者的权力分配与权力制约关系,通过实行权力中心的多元化,将社会政治权力分割为不同部分,将其分散到基于不同的价值观念和利益诉求而形成的不同的社会组织与社会力量手中。多元的社会组织通过各种途径参与政治生活,影响政治决策,以谋求自身利益的最大满足。这样,政治权力向社会的分化就“使得各种统治资源的拥有呈分散化状态,从而使得统治者进行垂直统治的成本增大。理性的统治者在统治成本高于统治收益时,有可能会放弃对某些事物的控制。一个弱小团体的成员,或者诸多弱小团体,可以把它们拥有的资源结合起来,从而加大统治者进行控制的成本,推进政治自主性”[5](PP. 227~228),打破政府是单一的强有力的决策中心的地位,防止政府通过等级的政治体制造成对公民的单向控制,从而实施对国家权力的制约。

第三,各种社会力量之间的相互制约。达尔认为:“我们只能区分各种不同类型和大小的群体,他们都以各种不同的方式试图推进他们的目标,当然常常(至少部分地)以其他群体为代价。”[1](P. 180)正是这些群体使原本属于国家独享的政治权力发生碎裂化,使权力被有效地肢解了。不同的利益集团分享着社会的资源,这就客观上造成了对权力的重新分配,使得多元社会的权力高度分化,形成多个权力中心,为此形成的冲突和交易过程造成了一种竞争性均衡的趋势。而且不同的权力中心之间既有利益趋同,也有利益摩擦,既有相互监督和竞争,也有互相协调与合作,它们相互对抗、相互竞争、相互独立、相互制约,这样就可以从体制上防止政治权力集中到任何集团或某一个人手中,从而可以从分裂和冲突的模式上阻止一个持久、一致、连续、强大的寡头政治联盟或权力中心的出现,有效防止了权力的集中,促动自觉、稳定的社会秩序的形成。因此,杜鲁门说,社会团体是社会系统“最终均衡态”的惟一决定因素。

[参考文献]

[1]达尔.民主理论的前言[M].北京:三联书店, 1999.

[2] M. J.C.维尔.宪政与分权[M].上海:三联书店,1997.

[3]达尔.多元主义民主的困境[M].长春:吉林人民出版

社, 2006.

[4]戈登.控制国家———从古代雅典到今天的宪政史[M].南京:江苏人民出版社, 2005.

[5]顾昕.以社会制约权力———达尔的多元主义民主理论与公民社会[M].北京:三联书店, 1999.