（三）创新要素配置导向存在偏差

创新政策是规避市场失灵、引导创新要素合理化配置、缓解市场失灵问题的必要手段。然而，在中国既有的选择性产业政策框架下，政策思路往往注重产业项目集聚，而忽视创新要素集聚；注重产业规模和数量的扩张，而忽视产业附加值和产出效率的提高。现有的产业政策和创新政策（特别是地方政策）在引导创新要素合理配置的导向上存在一定偏差。

第一，部分城市过早“去工业化”，导致工业发展空间萎缩，存在制造业生产链与创新链脱节的危险。2015年到2020年，中国经济服务化趋势明显，工业增加值占GDP比重从40.84%下降到37.82%。工业增加值占比下降虽是产业结构调整正常的表现，但过快下降势头却是一些地方政府片面追求服务业增加值高占比带来的不正常结果。一些大城市有意推动“腾笼换鸟”，压缩工业用地面积，限制制造业新增项目落地，先进制造业项目因为用地问题而被搁置或外迁，致使具有本地优势的创新链缺少产业化支撑。

第二，尖端研究领域投入不足，真正体现综合国力和国际竞争力的高精尖产品和装备创新供给不足。“十三五”时期，尽管政府在不同时期多次出台引导政策，但低水平重复建设和周期性产能过剩问题仍然比较突出。产业政策执行“一刀切”、产业准入条件不科学、新兴产业规划导向作用、要素价格市场化改革滞后等因素共同作用，致使光伏、工业机器人等新兴产业出现过热现象，反而影响了工业投资在不同创新领域的合理配置。

第三，创新政策制定与实施的精准度、协同性、灵活性不足，造成政策资源投入未能按照预期进入创新型企业。首先，部分政策在具体的执行落实层面和企业需求脱节，很多中小型创新企业难以全面享受到资金扶持、税收减免、融资支持等优惠政策。例如，不少地方政府设立了各类产业发展基金，但这些基金为追求收益、防范风险，对投资项目设立了过高门槛，操作过程繁琐，没有发挥政府资金引导作用。其次，政策措施之间协调性较弱。很多规划、政策密集出台，但后续的配套资金、扶持政策跟进速度不够，而且各部门各地区相关政策之间存在交叉，政出多门的现象时有发生。

（四）持续嵌入全球创新体系受阻

受中美贸易摩擦升级影响，中国企业全球创新合作受阻的情况越来越严重，持续深度嵌入全球创新体系面临重大挑战。拜登政府上台之后，虽然先后叫停了特朗普政府对抖音和微信的封杀令，但对中国的科技竞争战略进一步升级。2021年6月，美国参议院通过的《2021年美国创新与竞争法案》，将此前多项对华科技竞争与打压相关法案整合为“一揽子”法案，旨在推动全球前沿技术创新体系“去中国化”：

一是在立法层面更加系统地封锁美中在基础研究、前沿技术领域的科技合作和人才流动，切断美国尖端人才和技术对华溢出渠道。此前，美国政府对美中科技合作的单边保护主义倾向虽然越来越明显，但多数措施（如缩短中国留学生签证有效期、限制“千人计划”专家申请美国防部科研项目等）属于临时的分散措施。《法案》则重点针对基础研究和前沿领域，以高端人才计划为对象，以联邦科研资金为“指挥棒”，对限制美中科技交流与合作作出了系统性安排，意在封锁美中科研人员、科研机构、乃至高技术企业之间的合作通道。

二是重点限制中国企业在美开展产业共性技术研发活动与新兴产业投资活动，提高美国国内关键共性技术转化落地速度和供应链复原能力，在避免美中产业硬“脱钩”、维持供应链稳定的同时，迟滞中国新兴技术学习和产业化的步伐。例如，针对新兴领域关键共性技术开发和扩散应用，《法案》重点围绕2014年启动、旨在促进先进制造共性技术发展的“美国制造计划”，一方面要求联邦政府采取多样化措施，促进该计划产出的共性技术和相关产品技术尽快在美国国内落地投产，另一方面要求商务部建立正式的审查程序，禁止中国企业参与“美国制造计划”项目或该计划支持的制造业创新中心。

三是全方位加强美国在新兴技术国际标准制定、标准治理、竞争规则体系构建中的主导权，压制中国企业在全球新兴产业格局中日益增强的影响力。《法案》对此提出，在国内战略上，标准化工作应优先聚焦于新兴技术领域，明确各领域标准制定的核心机构、关键人才以及必须争取的国际领导职位。在工作机制上，确保政府与私营部门之间有效协同，协助私营机构制定标准化战略、战略性地参与国际标准制定、并争取相关组织的领导职位。在国际合作上，确保美国和传统盟国在国际标准制定和标准治理方面保持协作，建立基于新标准体系的全球竞争规则和排斥中国企业的国际贸易壁垒。

综上可见，美国持续升级的对华科技打压，旨在破坏中国利用全球人才、知识产权等创新要素实现技术赶超的路径。同时，与特朗普政府在“美国优先”外交政策下与中国单边脱钩的战略不同，拜登政府积极落实重返多边主义、强调全球治理的外交政策，为美国在更大范围内孤立中国关键领域科技企业打造有利的国际环境。例如，白宫在2020年10月提出要构建针对中国的科技民主联盟，欧洲并未立即作出回应；但11月拜登开始权力移交后，欧盟随之发布《欧盟—美国全球变化新议程》，倡导在新兴技术领域打造科技民主联盟，并建议成立跨大西洋贸易和技术理事会。这些举措很可能会逐步推动全球创新体系走向“去中国化”，极其不利于中国与全球创新链形成“你中有我、我中有你”的国际分工合作格局，对中国企业深度嵌入全球创新体系带来严峻挑战。

三、“十四五”时期促进中国企业创新发展的政策建议

针对中国企业在“十四五”时期创新发展面临的关键问题和形势变化，中国政府有必要从大国博弈角度出发，推动结构性产业政策向创新导向政策转变，制定实施更加有利于企业创新的共性技术供给政策和高端人才引进政策，同时建设更具协同性的新兴技术治理政策体系，强化新兴技术标准和创新生态的多边合作，为企业主体创新塑造更好的国内国际环境。

（一）推动政策资源从产业导向转为创新导向

第一，政策资源配置的指向应由特定产业转向技术创新。对于优先发展的战略性产业，政府的作用更多是倡导和协调，而不过多动用财政补贴、税收优惠等货币政策直接干预资源配置。政策资源配置的标准指向新“技术”而不是新“产业”，将财政补贴、税收优惠等货币政策资源导向通用技术和共性技术，引导企业向创新性领域投资。促进传统的产业增长政策让位于产业创新政策，以创新政策统领产业政策体系。

第二，产业政策的基本取向应当适时从过去以促进制造业做大规模转向切实提升制造业的创新能力，特别是原始创新能力。在服务业比重逐步提高而制造业比重不断下降的背景下，应当认识到，制造业的独特性和重要性主要体现在其相对于第一产业和第三产业的活动和产品的复杂性方面。对于制造业和三次产业结构变动的理解，应当超越二、三产业孰重孰轻之争，以推进制造业创新发展为根本目标，加快制造业企业由大到强的转变。

第三，构建更加科学、灵活的产业政策和创新政策工具组合，而不是过度依赖财政补贴或税收优惠等少数政策工具。税收优惠基于企业的研发投入，有助于降低政策实施对企业创新活动的微观信息要求，但可能扭曲企业的创新投资结构。财政补贴基于企业的创新价值，有助于缓解税收优惠带来的激励扭曲，但存在补贴资金被挪作他用、评审专家寻租等风险。产业基金基于企业的财务回报，有助于提高政策资金使用效率，但难以有效促进投资周期长、投资风险大的共性技术创新。未来应根据不同政策措施的优缺点，进一步优化政策工具组合，更加精准有效地响应动态的产业发展情况和多样的创新促进需求。

（二）完善共性技术供给和高端人才引进政策

第一，依托海外高层次人才、而不是依托既有的科研院所，全新设立中国工业技术研究院，作为中国制造业共性技术供给的重要机构。借鉴国际成熟共性技术研究机构的普遍规则，该院应采取“公私合作”的运营模式，运营经费大约1/3来自于国家财政，1/3来自于各级政府的竞争性采购，1/3来自于市场。研究人员收入宜以具有竞争力的固定报酬为主，项目收入仅作为研究人员的报酬补充，避免研究内容和项目设置的过度商业化；研究院的机构设置按照产业发展需求、而不是学科体系设置，研究人员的考评以社会贡献、而不是纯粹的学术成果为主，以此保证研究成果的应用服务功能。建议设立配套的引导资金，支持该院向技术领先的创业企业、科技型中小企业等具有较强社会外部性的企业扩散研发成果。

其次，选取重点行业重建有利于共性技术研发和扩散的公共创新载体平台体系。下定决心解决阻碍公共创新载体平台体系发挥作用的体制机制问题，在容错制度、知识产权转移转化制度等方面寻求突破，为各个载体和平台发挥主动性、探索实施更加符合自身定位的运营模式松绑，从根本上提高参与主体的积极性和整个公共创新载体平台体系的市场活力。针对不同类型公共创新载体平台面临的制度障碍分类施策，避免“一刀切”的制度或固化落后的制度影响公共创新载体平台的制度创新。积极吸收国内外创新中心涌现的先进体制机制，一方面加强事后监督与评估考核，倒逼公共创新载体平台提高质量，一方面为各级决策者和管理者松绑放权，为制度创新打造良好的创新环境。

第三，构建基于国际规则的高端人才平台和移民环境。近期美国在遏制高科技人才对华流动上频繁采取措施，进一步加剧了中美科技人才争夺的制度非对称性。建议中国从制度建设入手，扭转引才弱势。首先，聚焦基础研究领域和中国具备领先潜力的关键新兴领域，集中力量突破美方限制，提升引才精准度和引才质量。其次，加快推动科技体制改革，形成符合国际治理规范和激励规范的科研制度，构建符合全球高端人才规则偏好的国际化引才平台。最后，对用才、留才环节加以精心设计和长期跟踪，缩小中国在多元文化、工作环境、居留环境上的对美差距，确保人才“引得进、过得好、留得住”。

（三）建设更加协同的新兴技术治理政策体系

第一，建立集中统一领导的数字经济工作机制。

数字经济是当前新兴技术应用的最主要方向，而其发展需要网信工信、外交外宣、军民融合、科技标准、发改财政、国资国企的一致行动。在美国大力构建数字经济举国体制的同时，中国仍然缺少统一的对美反制政策体系。建议在国家层面设立数字经济安全与促进领导小组，以分管副总理为最高领导，以工信部为牵头机构，由工信部、国家发展改革委、网信办、科技部、财政部、商务部、国资委、外交部等部委主管领导组成。领导小组应着力强化中国数字经济部署的部际协同，对5G、集成电路、人工智能等数字经济关键技术和战略性产业的发展路径进行跨产业统筹和统一领导。

第二，建立沟通有效的专家咨询和决策支持机制。

建议数字经济安全与促进领导小组下设产业链安全委员会、技术委员会、基础设施委员会、商业应用委员会、公共应用委员会、人才保障委员会等专业委员会和专家组，以及数字经济国家基金等其他支持性机构。建议改变此前中央政府主要通过临时性小范围研讨、分散了解数字经济不同领域技术发展和竞争动态的做法，在委员会和专家组之间建立常态化的面对面对话机制，及时掌握数字经济发展的最新动态，从被动应对美国战略调整向前瞻性地引导中美博弈走向转变。

第三，进一步提高企业在数字经济战略决策过程中的参与度。

目前，中国数字经济的战略决策主体以政府部门和行业公共科研机构为主；企业参与主要体现在事后的政策实施环节，在事前决策中的参与方式以不定期接受政府咨询为主，造成部分政策未能与产业发展尤其是跨产业协同发展的实时需求精准对接。鉴于企业对科技和产业竞争环境变化最为敏感，建议吸纳更多领军企业和核心节点企业的战略性领军人才进入“定方向、定调子”的事前战略决策流程，保证相关决策能够有效及时响应快速变化的中美数字经济博弈现实。

（四）强化新兴技术标准和创新生态多边合作

第一，推动新兴技术发展导向从“全面赶超”向“不对称优势+全球创新链”转变。

目前，中国科技政策和产业政策事实上以“全面赶超”为导向，在美国大力宣扬“中国安全威胁”的舆论环境下，极易造成各国对中国掌握全球新兴技术治理权的忧虑。对此，中国应尽快确立“不对称优势+全球创新链”的创新发展导向，对照WTO改革要求和CPTPP等多边规则，清理调整国内不合规的产业政策，确保中国符合继续融入全球多边体系的条件；同时释放中国对外合作并非单一输出“中国标准”的清晰信号，打造更加有利的国际合作环境。

第二，加强国际新兴技术标准和安全标准合作。

首先，以维护现有国际标准组织、尤其是中国已掌握一定话语权的国际标准组织的权威性为首要目标，从国家整体利益出发，策略性地谋求领导席位和专业席位，避免因局部利益影响中美科技和新兴产业竞争大局。其次，针对美国试图开发推广新技术路线、分裂全球统一标准的企图，中国应一方面避免标准分裂造成全球市场碎片化，一方面前瞻性地瞄准多路线布局的技术制高点，加强整体研发攻关和专利布局，形成专利反制能力。最后，倡导发起多国参与的国际数字安全联盟，依托ITU、3GPP等国际通信技术组织成立安全实验室，开展国际公认的安全评估，形成基于技术的数字安全原则、安全标准和话语体系，打破美国单方主导的政治化数字安全体系。

第三，在新兴技术的特定优势领域与各国共建“脱美”微生态。

当前，中国面临着不少技术“卡脖子”问题，特别是基础软件、集成电路等数字经济关键技术的“卡脖子”问题。长期来看，要解决这类“卡脖子”问题，除了既有产业体系内的自立与反制措施外，更具战略性的做法应当是在新兴技术和数字经济领域寻求颠覆性突破，与欧洲协力构建“脱美”微生态。首先，以新兴领域为突破口，充分利用中国数字平台优势、市场规模优势和应用场景优势，辅以技术标准和技术协议的主导权分享，吸引德、法等欧洲工业强国与中国合作，加快发展面向企业用户的产业互联网平台，培育中欧主导的平台体系。其次，在“数字一带一路”倡议下，面向中东、非洲、东南亚、拉美等地区发展中国家的现实需求，充分利用中国在信息基础设施和消费者数字应用领域的技术优势和成本优势，通过对数字基础设施建设以及电子商务、移动支付、数字媒体等的一揽子投资，扩大数字经济合作的广度和深度。

参考文献

①创业邦研究中心：《2020大企业开放创新研究报告》,2020年。

②贺俊：《制造强国建设的关键维度和战略要点》,《改革》2021年第2期。

③吕薇、王明辉：《鼓励企业多渠道参与基础研究》,《经济日报》2019年8月19日。

④OECD,Statistics:Gross domestic expenditure on R&D by sector of performance and type of R&D.Data Extracted On Nov 17,2021.

江鸿,贺俊.“十四五”时期中国企业主体创新发展的问题及对策[J].宏观经济研究,2021,(12):105-115.